Protección de la infraestructura crítica: un problema mal planteado

Esta semana entra en las etapas finales de su proceso legislativo el proyecto de ley que faculta al Presidente de la República para ordenar a las Fuerzas Armadas la protección de la infraestructura crítica del país, ante la presunción fundada por parte del sistema de inteligencia de que existe alguna amenaza en desarrollo o próxima a ocurrir. Este despliegue de las FF.AA. se haría sin mediar un Estado de Excepción Constitucional. Pareciera ser que las Fuerzas Armadas, en gobiernos de distinto signo y ante distinto tipo de situaciones, pero en forma porfiadamente constante, son el “remedio universal” para todas aquellas situaciones que implican riesgo o inseguridad. Es cierto que se han alzado voces en contra de este proyecto de ley, especialmente en aquellos representantes de la ultraizquierda radical, quienes esgrimen razones de desconfianza o incluso franca oposición a cualquier involucramiento de las FF.AA. en actividades de apoyo a la mantención de la seguridad interior. El propósito de este artículo es manifestar oposición al proyecto de ley en cuestión, pero por razones muy distintas a las de la ultraizquierda.

Chile tiene que resolver una serie de problemas, principalmente en su arquitectura de seguridad nacional, antes de darles este tipo de tareas a las Fuerzas Armadas. No tenemos la institucionalidad que permita conducir políticamente ni coordinar adecuadamente y en forma permanente los instrumentos de poder nacional, incluido el instrumento militar. Tampoco tenemos la arquitectura de ciberseguridad necesaria. Ni hablar del híbrido extraño que tenemos por sistema de inteligencia nacional. Mientras no seamos capaces de sentarnos a la mesa a discutir nuestras necesidades de seguridad nacional (el término específico utilizado por muchos países y no la pretendida doctrina de los años 70), en serio, con profesionalismo, con la realidad del siglo XXI y no de hace medio siglo, seguiremos buscando soluciones de parche, en forma descoordinada y asignando las enormes capacidades de las FFAA para tareas que no fueron diseñadas, con órdenes mal dadas y con desconocimiento de cómo se conduce políticamente a las mismas. Una muestra de esta descoordinación es el proyecto de ley que estamos comentando. Parece obvio, pero: ¿qué vamos a defender?, ¿por qué lo vamos a defender?, ¿de quién lo vamos a defender?, son tres preguntas que debemos tener resueltas antes de preguntarnos: ¿quién y cómo lo va a defender?

En primer lugar, es necesario establecer que existen varias definiciones de qué es la infraestructura crítica en distintos países del mundo. A modo de ejemplo citaremos la definición vigente en la Unión Europea, para referenciarnos con países desarrollados. Define la Comisión Europea a la infraestructura crítica como: “Aquellas instalaciones, redes, servicios y equipos físicos y de tecnología de la información, cuya interrupción o destrucción tendría un impacto mayor en la salud, la seguridad o el bienestar económico de los ciudadanos o en el eficaz funcionamiento de los gobiernos de los Estados miembros. Las infraestructuras críticas se extienden a través de muchos sectores de la economía, incluyendo la banca y finanzas, el transporte y la distribución, la energía, los servicios públicos, la salud, el suministro de alimentos, y las comunicaciones, así como los servicios gubernamentales clave”. A simple vista, se puede entender que estamos hablando de un espectro muy amplio de sistemas, funciones, redes, construcciones y de variados tipos de naturaleza. Pública, privada, de servicios, de conectividad, financieras, de transporte y un largo etcétera. De esta simple enumeración se desprende que el problema de protección de la infraestructura crítica está mal definido o planteado, si se pretende entregar este problema para que lo solucionen las Fuerzas Armadas sin mediar un Estado de Excepción Constitucional.

Por su naturaleza, extensión y relevancia este es un problema que debe ser enfrentado en forma multiagencial, en colaboración público-privada y con una arquitectura legal adecuada, que permita que exista una institucionalidad permanente que desarrolle la planificación, los simulacros y entrenamiento y los procesos de mejora continua necesarios en este tipo de actividades. Para entender este argumento, miremos algunos ejemplos: Canadá con su “Emergency Management Framework”, documento del cual se deriva la “National Strategy for critical infrastructure”; España con su “Centro Nacional para la protección de las infraestructuras críticas”; Estados Unidos aporta con la “Cybersecurity and Infrastructure Security Agency” (CISA), de la que depende el “National Infrastructure coordination center”. Por supuesto que las FF.AA., al igual que en los países desarrollados, tienen que ser parte de este esfuerzo, pues poseen capacidades relevantes y en algunos casos únicas, como la capacidad especializada de planificación operacional y estratégica, una masa crítica significativa de especialistas en ciberseguridad, en guerra electrónica, expertos en inteligencia, logística y otras áreas más.

El error más grave del proyecto de ley en discusión en el Parlamento es que, de su lectura, se puede extraer que el Legislador visualiza la protección de infraestructura crítica por parte de las Fuerzas Armadas como uniformados, armados y de punto fijo, realizando labores de vigilantes o centinelas de la infraestructura crítica. Esa visión implica desconocimiento de qué son, para qué son y cómo se usan las FF.AA.

Estas tienen la capacidad única de imponer por la fuerza una “situación”. Esa “situación” está circunscrita por la sociedad chilena a la defensa y protección de la soberanía, autodeterminación, integridad territorial y de los intereses nacionales dondequiera que se encuentren. Asimismo, la conducción política nacional ha determinado cinco áreas de misión para ellas. Estas áreas de misión son orientadoras del esfuerzo de desarrollo y creación de capacidades estratégicas. Es así como las principales capacidades estratégicas que aportan las FF.AA., operando en forma conjunta, son las capacidades de conquistar y mantener espacios terrestres, controlar espacios marítimos y aéreos, proyectar poder militar por mar y por aire, y apoyar a la política exterior de la república. Para poder hacer todo eso, necesitan desarrollar una serie de capacidades adicionales, como mando y control, transporte, logística, inteligencia, doctrina, entrenamiento, etc., que son habilitantes para cumplir con las funciones principales.

Es por esta razón que las tres preguntas relevantes que no planteamos como cuestión previa –¿qué vamos a defender?, ¿por qué lo vamos a defender?, ¿de quién lo vamos a defender?–, cobran especial relevancia. Especialmente crítico es el problema si se entiende que estamos tramitando una ley sin siquiera tener a la vista una estrategia de protección de infraestructura crítica o algún documento que manifieste en forma inequívoca la voluntad política de las autoridades que conducen el país. Entre las preguntas, la principal es “de quién” vamos a defender la infraestructura crítica.

Parece muchísimo más razonable que sea la policía la encargada de controlar el orden público. Aun si fuera necesario desarrollar unidades estilo SWAT de USA, con mayor protección y poder de fuego. Las policías son especialistas profesionales del control del orden público. Las Fuerzas Armadas son especialistas en imponer por la fuerza y su efecto disuasivo se fundamenta en su letalidad y su capacidad destructiva.

Son demasiadas las preguntas sin respuesta en este proyecto y que quedan para ser resueltas por una ley subsidiaria, de la que no tenemos ninguna información. Las capacidades que aportan las Fuerzas Armadas son relevantes y en muchos casos únicas en el país. Hay que saber usarlas bien. El mayor aporte de ellas es su efecto disuasivo que se basa en su letalidad y capacidad destructiva. Si se las usa con reglas de uso de la fuerza restrictivas, amarradas de manos, si se les exige proporcionalidad de respuesta y no se les deja usar su fuerza abrumadora, entonces se acabó el efecto disuasivo. No se puede mandar a un soldado marino o aviador a cuidar infraestructura crítica y ordenarle que solo puede usar su armamento en defensa de su propia integridad física. Su armamento es para cumplir con su consigna de proteger la infraestructura, por lo tanto, si alguien representa una amenaza para la infraestructura que le fue ordenado defender, debería usar su armamento con fuerza abrumadora y letal en cumplimiento de su misión.

Por supuesto que, al no existir un Estado de Excepción Constitucional que le dé un marco legal a su función, las Fuerzas Armadas, actuando en cumplimiento de la misión encomendada, van a ser juzgadas por tribunales ordinarios como si hubiera sido una idea de ellos usar la fuerza contra otras personas, y van a ser tratados como delincuentes e incluso como un “peligro para la sociedad”, la misma sociedad que están defendiendo con riesgo de sus vidas.

Nos urge discutir y construir una institucionalidad sólida de seguridad nacional. Con funciones permanentes en el tiempo, cubiertas por servidores públicos especialistas en materias de seguridad nacional para que les den continuidad a temas que, por esencia, son temas de Estado y no de Gobierno. Nos urge dar piso político a las policías para que puedan hacer uso del monopolio de la fuerza legítima que pertenece al Estado. Nos urge implementar una arquitectura de defensa de infraestructura crítica multiagencial, público-privada, sinérgica y con capacidad de prevención y respuesta oportuna, y nos urge consolidar una institucionalidad de ciberseguridad.

Estas son las razones por las cuales creo que el proyecto de ley en discusión, para la protección de infraestructura crítica por las FF.AA., es un problema mal planteado y que, al estar mal planteado, las soluciones o remedios que se están escogiendo serán inefectivos o podrían, eventualmente, causar males mayores, que es uno de los riesgos de tomarse el remedio equivocado.

Llegó el minuto de dar soluciones a los problemas que causan violencia en la Macrozona Sur, la inseguridad que se vive en las ciudades y pueblos de Chile, y de evitar el ingreso a Chile de criminales y personas de dudoso comportamiento y, con ello, también llegó el minuto de no utilizar a las Fuerzas Armadas como el remedio universal que aparentemente sirve para todo, pero que no están diseñadas como un remedio que ataca las causas y, a lo más, controlan los efectos que las enfermedades provocan.

Por último, mensaje para el Gobierno actual y los que siguen: Por algo los Estados de Excepción son excepciones y, si se vuelven permanentes, lo dejan de ser, y lo único que hace el proyecto de ley de protección de la infraestructura crítica es hacer frecuente algo que debería ser excepcional.