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El modelo BOT y la transparencia

por 1 febrero, 2003

Para que el Estado pueda fortalecer su capacidad de control de las concesiones y preservar el interés colectivo a futuro, es necesario fijar un sistema de auditoría de las obras que asegure que se cumplirán los estándares de calidad. Es necesario incorporar en el sistema la institución del Ombudsman que pueda constituirse en un fedatario del interés común, para evitar cajas negras que distorsiones en acciones corruptas el buen sentido que tiene el modelo BOT.
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Los contratos BOT, Build, Operate and Transfer, son una forma moderna de conjugar recursos públicos y privados para viabilizar obras públicas de envergadura. Funcionan con un esquema de concesión de la obra en un agente privado, que financia la construcción y puesta en marcha de una obra y obtiene a cambio el derecho a explotarla por un largo plazo, cobrando a los usuarios determinadas tarifas, devolviendo al término de ese período de concesión el bien a plena propiedad y gestión del Estado.



Es un método utilizado por diversos países y que el Banco Mundial ha promovido para captar recursos del mercado de capitales global y orientarlos a proyectos que de otra forma no podrían ejecutarse. El éxito de estos procedimientos va ligado a la calidad de la gestión pública que pueda alcanzar el Estado anfitrión. Pues los procedimientos deben ser transparentes, mediante licitaciones públicas y equipos idóneos y probos de inspectores o auditores de obras, que puedan ejercer una fiscalización oportuna y efectiva. Por lo tanto, un sistema BOT requiere que exista un Estado Moderno, que no desproteja a los ciudadanos ni hipoteque la calidad de vida de las futuras generaciones por logros cortoplacistas.



Si se administra con sano criterio y efectivo control, esta estrategia puede ser exitosa como palanca de desarrollo nacional. Sin embargo, debe existir consistencia con materias medioambientales y sociales para que pueda funcionar el proceso de tercerización en concesionarios privados. No se trata de una venta de recursos públicos sino, todo lo contrario, es incubar un mayor patrimonio público, dinamizando el crecimiento con capital y tecnología de privados, dejando en el largo plazo al país con una infraestructura pública que de otra manera no se podría alcanzar. Es una tendencia diferente a la mera venta de empresas públicas a privados y en la última década ha sido promovida activamente por el grupo del Banco Mundial.



El BOT (Build-Operate-Transfer) es una nueva estrategia para el desarrollo de infraestructura, que permite la inversión privada directa en proyectos de gran escala, tales como caminos, puentes, puertos y centrales eléctricas. La teoría del BOT es absolutamente simple: Construir -una compañía privada (o el consorcio) acuerda con un gobierno invertir en un proyecto de infraestructura pública (tal como un camino o una central eléctrica). La compañía entonces asegura su propio financiamiento para construir el proyecto. Funcionar- el agente privado después toma posesión temporal del bien, lo mantiene y maneja por un período concesionario convenido (por ej. 20 años) y recupera su inversión a través de cargas o de peajes. Transferir - después del período concesionario la compañía transfiere la propiedad y la operación del recurso al gobierno o a la autoridad correspondiente del Estado, que bien puede ser una empresa del ámbito municipal.



Según un informe reciente del Banco Mundial, la inversión privada creciente del sector privado en proyectos de infraestructura " ofrece la doble ventaja de disponer de fondos adicionales y de una administración más eficiente... " Esto resume el sentido del BOT: permitir al sector privado invertir directamente en proyectos de la infraestructura, a la vez que reducir el gasto fiscal y como el sector privado funciona con una lógica comercial de eficiencia, la eficacia también mejorará, por lo tanto los intereses se conjugan y así marchan las experiencias de alianzas público privadas en BOT ventures.



Es un argumento notable, simple y seductor, y un modelo que puede conjugar fácilmente intereses públicos y privados, por encima de visiones teóricas o ideológicas del desarrollo. Poder atender necesidades de infraestructura pública sin tener que invertir el dinero público. Se trata de crear un portafolio de opciones para atraer inversión extranjera a través de contrato BOT. El modelo BOT pueda facilitar la transferencia de tecnología eficaz entre los países, fomentando así el crecimiento de un sector privado local fuerte. Grandes corporaciones transnacionales, con tecnología de punta para la realización de grandes obras, tales como represas, puertos, túneles, carreteras, necesitan mantenerse en movimiento y los contratos de esa envergadura son de larga gestación, sobre todo en países menos desarrollados. Por lo tanto es de su interés que se concreten obras de infraestructura de alta inversión, lo cual significa, adicionalmente, que empresas locales, ligadas en subcontratación a las corporaciones, adquieren de manera blanda un conocimiento tecnológico de primer nivel, el cual les permitirá mantener el activo en concesión a máxima productividad.



El Banco Mundial ha generado innovadores mecanismos para garantizar este tipo de Convenios BOT. Participar en una parte del financiamiento necesario da cuenta de una verdadera garantía de seriedad del Estado que gestiona el convenio en BOT. El Contratista asume la concesión por un largo plazo para administrar y mantener el bien y percibir durante ese tiempo los peajes, tarifas por servicios que se acuerde con la autoridad.



Es un punto altamente sensible en la negociación de los contratos BOT la definición de las tarifas proyectadas que deben cubrir la inversión y rentabilidad del inversionista.



La clave del éxito es el control de los proyectos BOT



Para que pueda funcionar el modelo BOT como aporte al desarrollo de un país, es necesario transparentar su aplicación con procesos de licitación que establezcan claramente las reglas del juego y contemplen efectivas responsabilidades en caso de incumplimientos. Tratándose de contratos de largo plazo, la estabilidad jurídica es crucial, como así también lo es el seguimiento y supervisión permanente de las obras.



Para que el Estado pueda fortalecer su capacidad de control y preservar el interés colectivo a futuro, es necesario fijar un sistema de auditoría de las obras que asegure que se cumplirán los estándares de calidad. Es necesario incorporar en el sistema la institución del Ombudsman que pueda constituirse en un fedatario del interés común, para evitar cajas negras que distorsiones en acciones corruptas el buen sentido que tiene el modelo BOT.



La sociedad civil tiene amplias capacidades para levantar proyectos de desarrollo y postularlos a un modelo de BOT Ventures, por lo cual hay que sacar el concepto de los niveles tecnocráticos para llevarlo como opción a miles de proyectos comunitarios La fijación de las tarifas y su proyección en el tiempo, con factores para la indexación de las tarifas para el público, es otra materia a definir con mucha objetividad. control de costes, plazos y calidad en el proyecto y obra. La clave es tener conocimiento en las comunidades de base de los proyectos que radiquen o toquen territorialmente sus espacios, de manera de poder conocerlos, criticarlos y mejorarlos.



El modelo BOT ideal es el que compromete en un pentágono, cinco elementos que le dan coherencia y solidez a la alianza estratégica, a saber:
a) El Gobierno central, a través de los Ministerios respectivos.
b) El Concesionario que realiza la inversión.
c) El organismo internacional de cooperación que avala la obra.
d) La comunidad local a través del Municipio y sus organizaciones de base.
e) El Defensor del Pueblo que supervisa el contrato y vela por su fiel cumplimiento.



La utilización de este sistema permite cumplir en plazos y costos las diversas fases de un proyecto, involucrando a la ciudadanía en cuestiones relevantes para el desarrollo. Una cuestión que debe abordarse sin ideologismos y sin ingenuidad, partiendo de la premisa de que la transparencia es la única receta efectiva para que estos proyectos BOT no signifiquen corrupción y perjuicio del interés general.



Hay experiencias que nos hablan de sistemas de auditoría de proyectos en España, donde la comunidad organizada participa en la mesa de negociaciones para preservar los intereses del público. Existe en España la Asociación Española Integrada de Proyecto que cuenta con 17 asociados. Desde la Asociación se implementa un sistema de control que no se limita sólo a la fase conceptual y de diseño, sino que afecta a la fase de ejecución y de desactivación ya finalizado el proyecto.



El modelo BOT una interesante alternativa en medio de la globalización para atraer capital fresco para la solución de necesidades de desarrollo. Pero sólo puede funcionar bien con un Estado moderno y efectivamente democrático. Chile ha aprendido la lección y enfrenta hoy la discusión de soluciones estructurales que apuntan en este sentido.



(*) Consultor internacional, escritor y columnista



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