«La idea es que la política, sus modos, preferencias y necesidades no influya en la selección de los oficiales, sino su apego objetivo al cumplimiento de sus obligaciones profesionales y constitucionales, en vista a tener FF.AA. no politizadas».
En la región hay casos dramáticos de FFAA que se constituyeron en factores permanentes de opresión política y abuso de poder sobre sus ciudadanos; otros en que sectores políticos civiles incapaces de conquistar democráticamente el poder y mantenerlo indefinidamente, construyeron FFAA a su imagen y semejanza para que los afirmaran; otros que cooptaron a sus mandos -mediante la corrupción o ventajas económicas y sociales- para que los ayudaran a imponer políticas que la ciudadanía no aceptaba de buen grado. Ha habido también casos en que disputas entre poderes del estado, ejecutivo contra legislativo, se resolvieron mediante la incitación a las FFAA para que actuaran contra uno u otro bando.
En Chile tenemos casos dramáticos: La revolución de 1891, en que el Poder Ejecutivo y el Legislativo no pudieron llegar a acuerdo y se jugaron por dividir a las FFAA tratando cada uno de capturar una parte mayor de ellas para enfrentar violentamente a sus oponentes. Tenemos también el intento –fallido- de Allende de capturar a las FFAA o lograr su división, para inclinar a su favor la correlación de fuerzas para imponer su revolución.
En Chile, la sapiencia política común en estos años, ha tratado de ocultar estas verdades para eludir sus culpas y dar sustento a una “transición” que parece finalmente superada y que señala el momento de comenzar dar la cara y decir verdades. Como sea, tenemos un asunto importante que despejar –como regular el empleo de las FFAA- y dejar de simular que el día 10 de septiembre de 1973 alguien dejó abierta la puerta del zoológico y las fieras escaparon a alterar la paz de la “copia feliz del Edén”.
Las Fuerzas Armadas son una parte esencial del Estado. Son diferentes a los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, pero simultáneamente conforman la estructura básica de la función estatal. El Estado está pensado, creado y jurídicamente concebido en una perspectiva de normalidad. Las Fuerzas Armadas, por su parte, están previstas para casos excepcionales de la vida estatal.
Durante el estado de normalidad, las FFAA cumplen su función por medio del desarrollo de la planificación, organización, educación, entrenamiento de las fuerzas y el desarrollo de doctrinas para enfrentar un caso excepcional de características desconocidas y de ocurrencia imprevisible.
La primera función principal de las Fuerzas Armadas es la defensa del país: estado, gobierno, nación y territorio. Es decir se trata de garantizar la integridad territorial de la nación y restablecerla en caso de violación, así como para defender y proteger el orden estatal de su país y a sus ciudadanos de cualquier agresión del exterior.
En el cumplimiento de esta función, la medida fundamental de la integración de las Fuerzas Armadas al orden democrático es respecto a quien decide sobre la paz o la guerra, las Fuerzas Armadas o la dirigencia política del Estado.
Una segunda función principal de las Fuerzas Armadas es el constituir un último elemento de seguridad contra intentos internos de golpe, que pueden amenazar la existencia del Estado.
Esta función es en el entendido que no deben ser las propias Fuerzas Armadas las que decidan su misión interna como último medio para asegurar la existencia del Estado; esta decisión debe ser tomada por la dirigencia política del Estado.
Las Fuerzas Armadas son un instrumento de la dirigencia estatal, no son actores que actúan independientemente. Y tampoco las Fuerzas Armadas deben considerarse como garantes independientes de la Constitución o del orden estatal en el caso de que el Estado incurra en un conflicto que no represente una amenaza existencial. El problema se hace aun mas complejo cuando ello ocurre, es decir, cuando un conflicto político interno constituye una amenaza existencial -real y concreta- para el estado.
Un tercer ámbito por dilucidar se refiere al uso de las FFAA en tareas diferentes a las dos principales ya identificadas.
A veces parece no sólo atractivo sino también razonable, emplear a las Fuerzas Armadas, como factor único, funcional, con poder y capacidad para resolver problemas internos del Estado, es decir, problemas que no tienen nada que ver con las funciones básicas de las Fuerzas Armadas, como fue, por ejemplo, el empleo de fuerzas de la Armada de Chile durante el incendio de Valparaíso el año 2014.
Este empleo, al menos teóricamente, implica dos aspectos a considerar: el gobierno debe estar consciente de los riesgos en que incurre, ya que en adelante las Fuerzas Armadas -llamadas a funciones que no son de su incumbencia- pueden llegar a considerarse como las únicas capaces de resolver problemas graves en el país. Eso a su vez intensifica el que las Fuerzas Armadas puedan considerarse también la solución de crisis que no están dentro de sus obligaciones sino que son internas del Estado, aun sin haber sido llamados. En otro orden de cosas, si los otros factores de orden del Estado, en especial la policía, son muy débiles o muy pequeños en número, para resolver problemas como por ejemplo, la prevención del terrorismo, no queda otra alternativa que responder a través de una intensificación del empleo de personal militar, con equipamiento e instrucción adecuado para poder cumplir esos roles. No obstante, según su naturaleza, las Fuerzas Armadas no son policías de la seguridad interna.
Esto nos conduce a otro aspecto esencial de la integración de las Fuerzas Armadas dentro del Estado: la medida de esta integración depende decisivamente de las reglas especiales y concretas, particulares para cada país, que se establezcan para las Fuerzas Armadas y sus miembros en la vida cotidiana del estado.
La Constitución. Lo señalado nos lleva a que las misiones -en sus dos ámbitos, interno y externo- que el Ejecutivo pueden asignar a las FFAA, así como las formas, condiciones y oportunidades en que se dispongan, deben estar previstas y claramente establecidas en la Constitución y ser parte de los acuerdos básicos de la sociedad.
En este punto también se hace evidente que esas previsiones deben apuntar tanto a (1) evitar que las FFAA intervengan en el ámbito político como (2) a que el Poder Ejecutivo emplee discrecionalmente a las FFAA para sus fines particulares, por lo que ambas situaciones deben encuadrarse en una casuística estrictamente establecida en la Constitución y que su cumplimiento sea fiscalizado por el Poder Legislativo y por el Poder Judicial, en lo que eso sea pertinente, por medio del ordenamiento legal.
Tenemos un caso nacional que muestra este asunto.
El 3 de enero de 1971 se aprobó el “Estatuto de Garantías Constitucionales” que el Partido Demócrata Cristiano (PDC ) exigió a Allende para ratificar su triunfo electoral en el Congreso. El PDC exigió que “se respeten las estructuras orgánicas y jerárquicas las FFAA y el Cuerpo de Carabineros, los sistemas de selección, requisitos y normas disciplinarias vigentes, se les asegure un equipamiento adecuado y su misión de velar por la seguridad nacional, no se utilicen las tareas de participación que se les asigne en el desarrollo nacional para desviarlas de sus funciones específicas ni comprometer sus presupuestos, ni se creen organizaciones armadas paralelas a las FFAA y Carabineros”.
Cuando esta discusión se inició, esta exigencia mereció una airada respuesta de Allende: “Soy intransigente defensor de las prerrogativas del Jefe el Estado … porque eso es una atribución privativa del Presidente de la República y seré celoso cautelador de sus atribuciones constitucionales … nunca nadie ha cuestionado la calidad de Generalísimo de las FFAA que por mandato constitucional asume el Presidente de la República. Esta condición, consubstancial a nuestro régimen jurídico, no admite intermediario en las relaciones entre los Altos Mandos y el Jefe del Estado”.
Al cabo, el “Estatuto de Garantías Constitucionales” se aprobó, pero cada parte la interpretó a su conveniencia.
De partida, Allende desconoció por completo la validez del Estatuto de Garantías Constitucionales, descalificándolo como una mera “necesidad táctica” para asegurar la toma del poder y luego involucró a los Altos Mandos de las FFAA en la materialización de sus políticas llegando al extremo de plantear al general Ruiz Danyau que asumiría como Comandante en Jefe de la FACH, que el cargo llevaba consigo, obligatoriamente, su ingreso como Ministro a su Gobierno. La oposición, que luego incluyó al PDC, usó por su parte este estatuto para dar luz verde a la destitución de Allende por parte de los militares, pero sin hacerse cargo de los efectos y consecuencias de su acción.
La ausencia de disposiciones claras y precisas en la Constitución dejó un espacio que permitió una discrepancia crítica que no pudo ser resuelta en forma inequívoca, que permitió el incremento de la conflictividad política y la elusión de las responsabilidades de los actores políticos y su transferencia en exclusividad a las FFAA.
Otro aspecto central de la integración de las Fuerzas Armadas en el orden democrático estatal es la seguridad de la primacía del sistema político completo (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) mediante el fraccionamiento del mando de ellas, es decir, que la autoridad sobre las FFAA esté dividida en competencias parciales claramente establecidas en la Constitución.
En breve, la supremacía sobre las FFAA la tiene la Constitución y tanto los poderes ejecutivo, el legislativo y judicial como las mismas FFAA no reconocen ni ejercen discrecionalidad alguna en el empleo de las FFAA.
Mas aun, la posición central en la administración de las FFAA la debe tener el Ministro de Defensa quien en tiempo de paz es su gestor y administrador.
El Jefe de Estado debe tener menos competencias que el Ministro, en relación con el rodaje de las Fuerzas Armadas, precisamente por ser parte interesada en su uso (y abuso), salvo en tiempo de guerra o crisis calificada por la Constitución, en que puede tomar el mando directo de ellas.
Los autores de ese proyecto tienen otra visión. Según su representante en los “Talleres” organizados por el Subsecretario de Defensa, “el vínculo entre el Presidente y las FF.AA. en tiempos de paz pasa por el ministro de Defensa. El Presidente de la República asume la jefatura suprema de las FF.AA. solo en caso de guerra, lo que de por sí constituye una anomalía en un sistema democrático. Debiese existir una supremacía civil en todo momento, cuestión que hoy no ocurre”.
Asimilando “civil” a la figura del Presidente de la República, propone un nivel de discrecionalidad en el empleo de las FFAA que solo presagia conflictos. Tal vez no considere que en algún momento, el Presidente de la República puede ser alguien menos democrático que el expositor y emplear la capacidad de acción política de las FFAA para sus propios fines.
Señala también que el “Presidente de la República solo (puede) determinar nombramientos, ascensos y retiros a propuesta de los Comandantes en Jefe respectivos, lo que limita la autoridad presidencial sobre las instituciones armadas. Como, además, son los comandantes en Jefe quienes proponen la lista de ascensos y retiros, dependerá de ellos –y no de la autoridad civil– definir la línea de mando que va conformándose en las instituciones castrenses”.
Precisamente esa es la idea, que la política, sus modos, preferencias y necesidades no influya en la selección de los oficiales, sino su apego objetivo al cumplimiento de sus obligaciones profesionales y constitucionales, en vista a tener FF.AA. no politizadas.
La única supremacía realmente democrática es la de la CONSTITUCIÓN, con la división de poderes y la igual libertad de los ciudadanos, a la cual deben someterse todos los chilenos, en todas las circunstancias.
