Opinión
La crítica situación del Instituto Nacional de Derechos Humanos va mas allá de lo que resuelva la Corte Suprema sobre la reincorporación de su ex Director. Es una crisis de credibilidad y prestigio de su Consejo que, de persistir, afectaría el buen desempeño de todo el Instituto. Deriva a nuestro juicio, de un errado diseño institucional, de malas prácticas y del incumplimiento, en aspectos sustanciales, de la normativa internacional. Cabe señalar que durante el proceso de la ley 20.405 que crea la entidad y sus 8 años de existencia, se ha sostenido mayoritariamente, la plena concordancia del INDH con los Principios de Paris y se exhibe la acreditación en máxima categoría, otorgada a las instituciones nacionales ajustadas a tales Principios.
Este paso atrás en la positiva labor del INDH desde sus inicios en 2010, afecta -mas que a la protección judicial que presta- a su labor de persuasión, promoción y exigibilidad de los DD.HH, pues ello requiere de la institución, pluralismo, transparencia, buenas prácticas y dar plena confianza de recto actuar a toda la comunidad, incluidas las autoridades observadas.
Cabe preguntarse: ¿A quién se debe una institución nacional de derechos humanos (INSTNDH) y por ende nuestro INDH? ¿Cual es la fuente de su legitimidad y representación? ¿Por qué ciertas personas están facultadas para calificar situaciones violatorias de DD.HH, interpelar a órganos del Estado, proponer medidas, otorgar premios, entablar querellas, emitir dictámenes? ¿Qué justifica que los miembros de su dirección superior tengan garantías de estabilidad y autonomía?
La normativa internacional. En los Principios de Paris las respuestas parecen estar claras. La institución nacional se concibe como una entidad estatal autónoma, con la singular misión de promoción y protección de los derechos humanos frente a los poderes constituidos, generando un necesario contrapeso. Es en cierto modo un contrapoder, que proviene y se legitima desde la misma sociedad. Y no de una manera abstracta o retórica. El diseño de la INSTNDH, distinta conceptual y organizativamente a una ONG, debe ofrecer “todas las garantías necesarias para asegurar la representación pluralista de las fuerzas sociales (de la sociedad civil) interesadas en la promoción y protección de los derechos humanos”. No se vislumbra en su integración la participación de representantes de los poderes observados por la INSTNDH; iría contra la naturaleza misma de la institución.
Más aún, los Principios señalan expresamente quienes deben integrar una INSTNDH:
– ONG de Derechos Humanos y de Lucha contra la Discriminación, los sindicatos, las organizaciones socio-profesionales, en particular juristas, médicos, periodistas y personalidades científicas
– las corrientes de pensamiento filosófico y religioso
– los universitarios y especialistas calificados
– el Parlamento
En relación a los gobiernos (Administraciones), “de incluirse, sus representantes sólo participarán en los debates a título consultivo”. No se concibe un derecho de aquellos a decidir al interior de la institución autónoma.
En suma, una institución nacional se debe a la sociedad en sus más genuinas, directas y diversas expresiones. Su organización y dirección deben incluir con pluralismo a los representantes de las indicadas “fuerzas sociales” y excluir la participación activa del gobierno, de los partidos, grupos de interés y similares. Así, la Alianza Global de Instituciones Nacionales de DD.HH (GANHRI), que interpreta y vela por los P de P, promueve que el órgano rector de una institución nacional esté integrado proporcionalmente por las fuerzas antes mencionadas, no otras. El pluralismo, así entendido, garantiza la legitimidad, independencia, credibilidad, accesibilidad y eficacia de la institución nacional (cf. Observaciones GANHRI, 2018)
La versión chilena de una institución nacional de derechos humanos La idea del INDH se origina en una recomendación de la Comisión sobre Prisión Política y Tortura (Informe Valech, inicios 2005) y su objetivo fue “promover a través de la educación, el respeto por los derechos humanos, y se hará cargo del patrimonio y la confidencialidad de la información…” (Pdte. Lagos, al recibir informe).
El proyecto de ley, ingresado a la Cámara en Junio 2005, amplió el objetivo y abordó funciones propias de una INSTNDH, “con ajuste a los Principios de Paris”. El proyecto era tan “gobiernista” que de los 7 miembros del Consejo, 3 los designaría el Presidente y uno de éstos sería el Director. Y se requería el voto de al menos 1 de estos consejeros para representar situaciones violatorias al propio Gobierno!
Si bien indicaciones de la Presidencia y de parlamentarios mejoraron el proyecto, no se respetó debidamente ni el espíritu ni la letra de los Principios de Paris. No hay discurso ni desarrollo alguno que releve al INDH como ente representativo esencialmente de la sociedad y su pluralidad. Menos aún se concibe como un contrapoder; por el contrario, se prioriza la presencia en la nueva entidad de los poderes constituidos (sujetos pasivos de su labor). Todo el proceso fue estrictamente político y el rico pluralismo requerido se redujo a acuerdos de los principales partidos. Así, el aumento a 2 de los consejeros designados por cada cámara, respondió a la “necesaria” representación en INDH de las 2 principales alianzas políticas. Y el ministro SEGPRES, en pleno proceso, propuso “darle” la Dirección del INDH, a un partido político disminuido electoralmente, debido al sistema binominal.
Una vez vigente la ley, los partidos no han encontrado nada mejor que cuotearse estas designaciones al Consejo, llegando a lo intolerable, pues votan sin discusión alguna por las personas que cada partido designa para ocupar “su cupo”
Para preservar la autonomía del INDH se optó por una “corporación autónoma de derecho público”. Su alcance no está del todo claro y el esperado fallo de la C. Suprema podría dar luces al respecto. En su momento don E. Silva Cimma informó que al ser “órgano” y no “organismo” del Estado, el INDH puede tener legítima autonomía, si bien no constitucional. Pero a su vez, por ser corporación, tiene limitaciones, que la vinculan al Pdte. de la República. No obstante la figura adoptada, si hay “buena voluntad”, no impide de hecho actuar con autonomía
En cuanto al texto de los Principios de Paris: la ley 20.405 lo contradice, ignora o innova, al menos en los siguientes aspectos (sin considerar, por ahora, aquellos que derivan de la interpretación formal de los Principios):
[cita tipo=»destaque»]Concluimos que una institucionalidad que no respetó principios internacionales consolidados y que fuera formulada con criterios políticos en extremo limitados, consagrándose acríticamente una institución de encuentro de poderes e intereses existentes (con el fin de lograr acuerdos trasversales en pos de una cultura de derechos humanos) está a la base de la crítica situación del INDH.[/cita]
1-. Integra en el órgano rector a dos consejeros designados por el Presidente de la República, con facultades decisorias y no meramente consultivas.
2-.El P. de la República incide en el funcionamiento del INDH, restándole autonomía formal, pues debe revisar y aprobar los Estatutos y sus reformas, quedando así la entidad dependiendo en aspectos fundamentales, de tal aprobación
3-.El Presidente de la República puede solicitar la remoción de uno o más consejeros, algo “impensable” (y obviamente no contemplado) en los Principios mencionados.
4-.Las fuerzas representadas en el Consejo, no son las “sociales” previstas en tales Principios. Así, seis de los once consejeros son designados con criterios estrictamente políticos, excluidos por la normativa internacional.
5-. La designación de un consejero por los decanos de las Facultades de Derecho de universidades del Consejo de Rectores, tiene sesgo corporativo y discriminatorio, y nunca ha sido explicada su justificación. No es asimilable la categoría de decanos a la de “juristas” contemplado en los Principios de Paris.
6-.La participación de la sociedad civil en el órgano rector, mediante 4 consejeros, se limita a organizaciones de DD.HH que integran un registro del INDH, sin considerar la amplia gama prevista en los Principios (sindicatos, corrientes filosóficas, científicos y otros). Ni estos consejeros ni las personas que designa el propio INDH para el Consejo Consultivo (actualmente inactivo y al parecer no relevante) cumplen con la preceptiva integración por la sociedad civil. Además, no aportarían mayor grado de independencia, por la politización imperante e indicios de conflictos de interés.
7-. La parcial dedicación de los consejeros del órgano superior del INDH a las tareas de éste, no cumple la exigencia de los Principios, de estar disponibles para las labores ordinarias e integración de comisiones, cada vez que sea necesario.
Incidencia de la sociedad civil y del Alto Comisionado de ONU para los DD.HH
Durante la formación de la ley varias organizaciones -entre ellas la nuestra- se inquietaron por la falta de participación y el “presentimiento” que tal proyecto haría abandonar el de Defensoría de las Personas (ombudsman), en tramitación y también previsto en el Programa de Gobierno. Por su lado, las Agrupaciones tenían sus propias críticas y no apoyaron la creación del INDH. Contamos con asesoría de la Oficina Regional del Alto Comisionado de DD.HH y durante 2007- 2008 hubo numerosos debates y reuniones con autoridades. Percibimos en personeros públicos y de DD.HH, una cerrada posición pro INDH y un aparente acuerdo previo, que no admitía razones en lo relativo a los Principios de Paris. El proyecto ombudsman, como temido, se abandonó en marzo 2009, luego de su amplia aprobación por la Cámara
Nuestros argumentos fueron debidamente validados. A inicios 2007 solicitamos a la Alta Comisionada ONU de Derechos Humanos, un pronunciamiento de oficio acerca si el proyecto daba cumplimiento a los Principios de Paris. La respuesta formal de 07-06-2007, dirigida al Senado y a la Cámara, fue categórica: varias disposiciones, de las señaladas anteriormente y otras, no cumplían con los Principios. A pesar de la cuenta del informe en sesión de la Comisión DD.HH del Senado (11-07-2007) y su mención por el Ministro presente, no hubo indicación alguna que subsanara lo observado
En mayo 2009, tras una publicación sobre los reparos de la ONU, se efectuó nueva consulta, esta vez por la embajada de Chile en Ginebra. El Alto Comisionado añadió reparos, como la aprobación de Estatutos y la designación presidencial de consejeros activos, lo que afectaría la autonomía del INDH. Nuevamente, las objeciones no fueron consideradas, salvo tal vez la relativa a la legitimación procesal de la entidad.
Concordamos con J. Zalaquett, los Principios no son un ckeck-list, absolutamente inflexible, pues cada país debe atender a su realidad nacional. No obstante, es francamente incomprensible que el Subcomité de Acreditación del Comité de Coordinación de Instituciones Nacionales (CIC) en Mayo 2013, sin haberse subsanado los reparos y contrariando su propia doctrina, haya acreditado al INDH en Clase A: pleno cumplimiento de los Principios de Paris. Sabemos quien abogó por tan radical cambio y sería útil además conocer el informe del CIC que argumente tal cumplimiento, o que justifique las excepciones.
Consecuencias y medidas. Así las cosas, la situación en el INDH no sorprende. El Consejo, con miembros designados con criterios políticos o corporativos, que no es genuinamente pluralista, que no se debe a la sociedad y en el cual se entremezclan diversidad de intereses, no asegura una conducción y debates profundos y razonados. Existen mayorías y minorías y las decisiones no siempre se adoptarían según su estricto mérito, sino por convicciones adquiridas, sean por ideología o por influencia de intereses. Lo cual es nefasto para una institución que debe criticar y orientar en forma creíble y sabia a las autoridades e instituciones del Estado y a la ciudadanía, en materias tan sensibles y presentes en nuestra sociedad.
Un Consejo parcelado y a tiempo parcial, favorecen una eventual actitud de la Directora o Director de omitir consultas al órgano superior y a actuar según sus propios criterios y asesores. Ante lo cual, tanto el silencio permisivo como medidas autoritarias de parte del Consejo, entraban el sano gobierno institucional.
Concluimos que una institucionalidad que no respetó principios internacionales consolidados y que fuera formulada con criterios políticos en extremo limitados, consagrándose acríticamente una institución de encuentro de poderes e intereses existentes (con el fin de lograr acuerdos trasversales en pos de una cultura de derechos humanos) está a la base de la crítica situación del INDH.
Entidades ciudadanas, trabajadores del INDH y parlamentarios han exigido medidas, incluso la remoción de todo el Consejo. La captura política de las instituciones, quizás algo “normal” hace 10 años, hoy no lo es y el escrutinio ciudadano exige responsabilidades. Sin embargo, sin reestructuración del INDH bajo el genuino sentido de la norma internacional y lo avanzado en ética pública en el último tiempo, las sentencias judiciales o sanciones, podrían tener efectos temporales, pero no solucionar defectos de fondo de la principal institución pública de derechos humanos.
