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Pensiones, ¿qué proponen los candidatos a la Presidencia?

por 9 julio, 2021

Pensiones, ¿qué proponen los candidatos a la Presidencia?
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Hacemos aquí una reseña crítica de las propuestas de los distintos candidatos sobre el tema de las pensiones, sin duda uno de los más importantes del debate político actual, dejando claro que:

  • Aquí solo se utiliza la información pública. Las propuestas de los candidatos pueden aún estar en proceso de elaboración y diferir entre los programas publicados y las declaraciones públicas.
  • El tema políticamente sensible, o más bien el dilema, del posible aumento de la edad de jubilación para mejores pensiones solo es aludido por Sichel y Briones. Como es sabido, los problemas tienen soluciones, los dilemas tienen espinas. Por lo tanto, todos los candidatos se pronuncian solo mediante aumentos de las cotizaciones, con el problema no menor del impacto de la medida sobre el costo laboral de las empresas. Desbordes propone 8 puntos, Jadue entre 8 y 6 puntos, Sichel y Boric, 6 puntos. Narváez, Briones y Lavín que no dan cifras.
  • No es de extrañar que haya una diferencia radical entre los candidatos de la derecha que básicamente preservan el statu quo en la arquitectura del sistema, y los de la izquierda que proponen una reforma más global, siguiendo el No+AFP.

I- A favor del statu quo

Para el pilar solidario, Sichel prevé un aumento de los actuales PBS y APS. Por ejemplo, la PBS pasa de $158 mil al mes a $177 mil, y a $188 mil más allá de 75 años (Lavín da las mismas cifras, excepto $250 mil más allá de 80 años). Sichel lo extiende a los extranjeros residentes. Briones introduce, pero sin dar cifras, una Transferencia Universal de Vejez que es una especie de PBS progresiva para alisar el efecto del tope.

Para el pilar contributivo, Briones y Sichel introducen una flexibilidad de retiros en ciertas situaciones, como para constituir el pie de adquisición de vivienda. Briones va más allá y prevé que los aumentos de la tasa de contribución irán a las cuentas de ahorro voluntario, permitiendo retiros discrecionales de las sumas correspondientes, eso tal vez como una réplica al reproche por haberse opuesto abiertamente a los retiros.

Sichel propone un Fondo solidario de pensiones, cuya función es contener, en el presupuesto del Estado, las sumas que deben destinarse al pago de la PBS y el APS. Este es un asunto interno de la gestión financiera del Tesoro que no tiene relevancia específica para las pensiones. Parece una medida más bien cosmética para introducir la palabra “solidaridad”.

Briones propone una medida redistributiva con un Aporte Solidario Estatal, es decir, un beneficio de $5 mil mensuales a cada chileno desde su nacimiento y colocado en una cuenta individual independiente de la AFP. Esto constituye un capital creciente que tendrá un valor de unos $30 millones en el momento de la jubilación (si el rendimiento anual es de 5%). Desbordes hace la misma propuesta, con casi la misma magnitud financiera, bajo la forma más simple de una dotación de $1 millón para cada chileno a su nacimiento en la cuenta de su elección.

Una importante propuesta de Briones tiene un efecto indirecto sobre las pensiones. Es la Renta Básica Universal, que complementa el salario mínimo, permitiendo que una persona alcance un ingreso de $400 mil al mes, siempre y cuando tenga un trabajo formal. Se trata de un fuerte incentivo para que la persona ocupe un puesto de trabajo formal, sobre todo porque se le pagará un complemento durante seis meses si hace este paso. (Lavín también menciona un ingreso mínimo de $500 mil, pero como un objetivo general para el futuro y sin este incentivo para la formalidad). La medida aumentará el número de personas que cotizan. Pero tendrá (al igual que la medida más vaga de Lavín) el inconveniente de animar a las empresas a no aumentar, incluso a disminuir, los salarios bajo este mínimo, ya que el gobierno cubrirá automáticamente la diferencia.

En las propuestas de Briones cabe destacar otro punto original: un complemento estatal a las pensiones en forma de un punto adicional de IVA, es decir, US$1,2 billones, que se abona cada año a las cuentas individuales. Esto tiene dos objetivos: no hacer que el financiamiento dependa únicamente de las cotizaciones, y permitir la introducción de otro elemento de solidaridad en el sistema de capitalización. En efecto, está previsto que el reparto de este punto de IVA sea fuertemente redistributivo: el triple de lo que correspondería proporcionalmente para los ingresos bajos en detrimento de los altos.

Dos comentarios aquí. Uno, ¿por qué elegir el IVA, que es un impuesto muy regresivo? La misma medida podría financiarse con una Contribución de Solidaridad Generalizada (CSG), sobre todas las rentas, incluidas las del capital, como hacen algunos países. Esto tendría un doble efecto redistributivo y compensaría la notoria subimposición de las rentas del capital en Chile. Una CSG es una forma de introducir la solidaridad por el financiamiento y no a nivel de las prestaciones.

Dos, el aumento del IVA repercute en los precios. Entonces, la medida pesa sobre los trabajadores, antes de la indexación de los salarios a los precios. Su efecto final se aproxima a un aumento de las cotizaciones, pero con la regresividad de más. (Otro efecto, bastante técnico y discutido por los economistas, es que un aumento del IVA compensado por una disminución de las cotizaciones equivale a una devaluación interna del peso y, por tanto, a una ganancia de competitividad externa. Pero las exportaciones manufactureras de Chile son demasiado débiles para beneficiarse).

En resumen, la medida, por original que sea, no es convincente.

Desbordes también se distingue por dos propuestas. Uno, planea un acortamiento fijo de las tablas de mortalidad para el pago contractual de las pensiones, con el fin de aumentar la cuantía inicial, asumiendo después el juego de la PBS. Una subvención directa del gobierno parece une medida más sencilla. Dos, propone de manera poco precisa que el Estado pague $10 mil (¿al mes?) a cada persona que no trabaja a cambio de un derecho a ser reembolsado sobre las sumas que quedan en su cuenta individual a su fallecimiento. Es un incentivo para trabajar de manera informal.

Todas estas reformas del ‘statu quo’ conservan necesariamente los defectos que se suelen reconocer en un sistema basado exclusivamente en cuentas individuales gestionadas por entidades privadas. Es muy difícil introducir elementos de solidaridad (mujeres, enfermedades, embarazos, trabajo duro, etc.). Los escasos intentos de solidaridad introducidos por Briones y Desbordes muestran la dificultad. La única manera efectiva de hacerlo es elevando la pensión básica, del tipo PBS. Pero esto alcanza rápidamente sus límites. Las clases medias, que también tienen derecho a mecanismos de solidaridad, son olvidadas en gran medida y, si el piso se fija demasiado alto, las cotizaciones para las rentas bajas se vuelven poco atractivas, empujando a la informalidad.

En segundo lugar, no se aborda el riesgo macroeconómico de tener que invertir, por falta de activos financieros cotizados en Chile, la mitad de los ahorros de los chilenos en el exterior. Por último, no aborda la crítica de lo costoso del sistema de las AFP, tanto por la falta de tamaño crítico de cada AFP, como por la presión de sus accionistas. Briones y Sichel son conscientes de que son demasiado costosas. Responden tratando de aumentar la competencia, multiplicando el número de operadores, incluso para Sichel mediante la creación de una AFP estatal. Pero esto amplifica el problema del tamaño crítico y se basa en gran medida en la ilusión de que una fachada de competencia impida la colusión de intereses. Una AFP siempre ganará más aumentando sus comisiones que luchando con otras por la cuota de mercado.

II- A favor de reformas más estructurales

Para Jadue y Boric, el pilar solidario sigue siendo la PBS, rebautizada para la ocasión Pensión Básica Universal, elevada a $300 mil por Jadue y entre $250 y $300 mil por Boric. (Es interesante ver el uso muy generoso de la palabra ‘universal’ por todos los candidatos). Narváez no indica su propuesta.

Los tres candidatos cambian en profundidad la arquitectura del sistema. Jadue es sin duda él que más avanza en esta dirección, con un proyecto bien articulado, pero, como veremos, muy arriesgado. Prevé el cambio completo a un sistema de reparto “nocional” (que imita la acumulación de cotizaciones como en la capitalización), basado en el modelo de Suecia, el país que fue pionero en la fórmula: las cotizaciones de hoy financian las pensiones de hoy, y los derechos de pensión se adquieren a lo largo del tiempo con reglas de revalorización que se fijan por ley. Por lo tanto, es un sistema de contribución definida, que normalmente está totalmente financiado y ha sido probado en otros países.

Una parte de las cotizaciones irá juiciosamente a un Fondo de capitalización colectiva, para permitir suavizar en el tiempo las prestaciones y las cotizaciones. Este fondo tendrá objetivos de inversión que obedecen a una política industrial predefinida (lo que puede suscitar cierta inquietud si no existe una gobernanza férreamente controlada y una preocupación por la seguridad financiera de los contribuyentes).

Para Jadue y Boric (y supongamos para Narváez), el problema de las AFP se resuelve de una manera tácticamente hábil, que podría llamarse la "eutanasia" de las AFP. No hay nacionalización, ni indemnización por la pérdida de actividad empresarial, ni se cuestiona la propiedad personal de los fondos ahorrados. Simplemente, se deja de pagar las contribuciones a ellas y se permite que la gente retire sus fondos libremente. Las AFP se están desinflando poco a poco.

La adopción del reparto facilita, como se ha dicho, la introducción de mecanismos de solidaridad. Jadue prevé –esta es su gran propuesta– un reparto que favorezca a las mujeres, con el objetivo de alcanzar la paridad de género en las pensiones (pero tener en cuenta que las mujeres jubilan 5 años antes y tienen una esperanza de vida de 3,3 años más que los hombres a 65 años). Nos gustaría saber cómo se tratan otras necesidades solidarias (niños, trabajos duros, etc.).

¿Dónde está el problema con la propuesta de Jadue? En pocas palabras, la transición integral de un sistema a otro está llena de riesgos. ¿Se acuerdan de la transición-shock hecha en 1980? Por supuesto, es más fácil pasar de la capitalización al reparto que lo contrario, puesto que el dinero ya está ahí. Pero, precisamente, ¡el dinero ya está ahí! ¿Qué criterios se utilizarán para pagar las prestaciones a los futuros jubilados antes de que el sistema vuelva a un régimen permanente? ¿Cómo podemos evitar pagar dos veces, una vez por el retiro de fondos de la AFP y otra vez por la pensión de reparto?

Debemos darnos cuenta de que ya no estamos en la batalla ideológica de los años 90, cuando los campos del reparto y de la capitalización se enfrentaban violentamente. Poco a poco se ha ido construyendo un consenso, reconociendo las cualidades y limitaciones de ambos sistemas y, por tanto, el interés de un sistema mixto. Chile ha tenido la oportunidad de construir un sistema de capitalización que funciona bastante bien, malogrando su estigma de origen. No hay que mezclar el tema de las AFP, específico en sí mismo y que explicó el movimiento No+AFP, con el método de financiar las pensiones, por ahorros o por transferencias.

Boric y Narváez tienen un enfoque más prudente, que consiste en introducir un pilar adicional de reparto. No se ha especificado en ambos casos si técnicamente será “nocional” o “por puntos”. Esto es básicamente lo que está sobre la mesa en el Parlamento en sus discusiones con el Gobierno, salvo que Boric propone aumentar a 60% la proporción del reparto en el sistema. Pero estos dos candidatos no detallan el funcionamiento de este tercer pilar. Las dificultades están por delante. Podemos imaginar que mantendrán un sistema nocional como Jadue, con un riesgo de transición mucho menor, pero con los mismos detalles técnicos. Se propone un ente público autónomo, lo que parece una solución factible, pero es necesario precisar qué tipo de relación habrá con los gestores externos.

Hay que alegrarse de que, con ocasión de estas primarias, el tan atrasado debate público sobre las pensiones se haya realmente iniciado.

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