Uno de los temas centrales de las reivindicaciones exigidas por la movilización mapuche es la entrega de autonomía territorial en la cual puedan desarrollarse en plenitud las disposiciones contenidas en el Convenio 169 de la OIT (1989) y en la Declaración Universal de Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas (2006), ambas ratificadas por Chile.
Hasta ahora las autoridades han adoptado una óptica errada al enfrentar la demanda indígena por autonomía, considerándola una amenaza separatista –tratad como un problema de seguridad pública–, en lugar de afrontarla como el reclamo por una ciudadanía diferente que tiene su base en lo comunitario. El Estado debiera asumir el compromiso de avanzar seriamente junto a los pueblos indígenas en definir límites territoriales donde prevalezcan tanto derechos individuales como especialmente colectivos, esto es, autonomía política.
Los actuales planes de ordenamiento de gestión territorial destinado a los pueblos indígenas resultan inadecuados pues, en la mayoría de los casos, solo se limitan a la focalización de recursos, concediendo escasa participación en las decisiones a las comunidades involucradas. No cumplen con los requisitos de la actual demanda indígena por la reconstrucción territorial, autogobierno y autogestión de sus planes de desarrollo, ni menos con los estándares internacionales sobre Derechos Humanos.
Dentro de los compromisos en materia indígena que la Presidenta Michelle Bachelet plasmó en su Programa de Gobierno, se hace especial énfasis en un cambio en el ordenamiento territorial mediante un proceso de consulta con los Pueblos Indígenas, para establecer reformas que generen espacios de autonomía y autodeterminación a nivel territorial por medio de la generación de Estatutos Especiales de Autonomía. Este compromiso presidencial apunta a la esencia de la actual demanda indígena, sin embargo, los antecedentes de políticas similares no son muy alentadores.
Experiencias anteriores de este tipo no han resultado como se esperaba. Así, por ejemplo, la aprobación de la Reforma Constitucional que establece estatutos especiales para Isla de Pascua y el Archipiélago Juan Fernández (Art. 126 bis) en el mes de julio de 2007, aún no logra implementarse, ya que la Ley Orgánica Constitucional que debía regularla, ingresada al Congreso el 2 de julio de 2008, todavía se encuentra en su primer trámite constitucional.
Una reforma constitucional requiere un alto quórum para su aprobación en el Congreso, lo que pareciera ser extremadamente difícil de negociar tratándose de un territorio en conflicto y las importantes inversiones privadas en la zona. Además, en la actual coyuntura el Gobierno no cuenta con el capital político necesario para emprender reformas de esa envergadura.
[cita] En Chile se adoptó un discurso y algunas políticas multiculturales en concordancia con las directrices del Banco Mundial, FMI, BID, y con una nueva imagen y reputación frente a la comunidad internacional. El carácter multicultural de las políticas públicas implementadas en Chile se caracterizó por privilegiar la redistribución de recursos, dejando a un lado la discusión sobre el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas.[/cita]
Sin abandonar el compromiso anterior, consideramos que resultaría más factible en lo inmediato utilizar las herramientas contenidas en la actual legislación, introduciendo reformas a la política territorial de las Áreas de Desarrollo Indígena. Esta debe pasar por una participación efectiva de las comunidades involucradas y la transferencia gradual de niveles de decisión propios, como el diseño de los programas que les afectan directamente. En definitiva, el traspaso de competencias, recursos y niveles progresivos de autonomía.
La nueva política indígena debiera apuntar, entre otras cosas, a la transferencia sobre operación y administración de programas. Un camino adecuado podría ser localizar los espacios en los cuales sea más sencillo ceder cuotas de autogobierno y autogestión. Así como brindar todo el apoyo necesario para el desarrollo de habilidades que permitan el éxito de esta nueva política. Esto, junto a apoyo productivo e incentivos a la inserción en el mercado de los productores indígenas.
El desafío de la gobernabilidad democrática es ajustar las políticas públicas a los estándares internacionales de Derechos Humanos, incorporando en la agenda política la perspectiva progresiva de autodeterminación de los pueblos y su territorialidad.
En Chile se adoptó un discurso y algunas políticas multiculturales en concordancia con las directrices del Banco Mundial, FMI, BID, y con una nueva imagen y reputación frente a la comunidad internacional. El carácter multicultural de las políticas públicas implementadas en Chile se caracterizó por privilegiar la redistribución de recursos, dejando a un lado la discusión sobre el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas.
Muchas de las políticas impulsadas por el Estado pusieron énfasis en el indígena como individuo, aportando con apoyo productivo, ingreso al mercado, compra de tierras, pero no reconocimiento de estatus de Pueblo. Las autoridades han enfatizado el rol que el pueblo mapuche puede jugar para enriquecer la diversidad de la sociedad chilena, pero ven sus demandas por derechos colectivos, culturales, territoriales y libredeterminación, como una violación al desarrollo nacional, a los derechos de propiedad de las empresas forestales y las elites locales.
Durante la década de los noventa prima un enfoque asistencialista, que configura o visualiza un sujeto indígena beneficiario, un individuo carente que necesita ayuda estatal, en línea con la política social enfocada en la superación de la pobreza. La problemática indígena no puede abordarse a través de políticas sociales focalizadas desde un enfoque teórico-conceptual centrado en la superación de la pobreza o la marginalidad, reduciendo los problemas del pueblo mapuche a un mero asunto de carencia y necesidad insatisfechas.
La ley Indígena 19.253 solo reconoce el concepto de “tierra” y no de “territorio” como está establecido en Convenio 169 de la OIT, esto es, la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos indígenas ocupan o utilizan de alguna manera (Convenio 169, Artículo 13). Por su parte la Corte Interamericana de Derechos Humanos sentó el precedente de que los territorios indígenas surgen y son aplicables en virtud de la ocupación y usos tradicionales. Un futuro reconocimiento constitucional debe establecer que los derechos territoriales indígenas abarcan un concepto más amplio y diferente que está relacionado con el derecho colectivo a la supervivencia como pueblo organizado, con el control de su hábitat como una condición necesaria para la reproducción de su cultura y su desarrollo
Como pueblo, los indígenas tienen el derecho a la autonomía o el autogobierno (Art.4, Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas). Deben definirse las condiciones políticas que les permitan construir niveles de autonomía territorial, garantizando la realización y ejercicio pleno de sus derechos, esto es, determinar autónomamente su organización política y sus instituciones jurídicas. La Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas afirma que los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación (autonomía política en su gobierno local y definición de estrategias de desarrollo).
Los Estados deben invertir en ayudar a los pueblos indígenas, contribuyendo al desarrollo de facultades de autogobierno. La negación de esta demanda por la autodeterminación y la pobreza son factores profundamente conectados y debiera tomarse en cuenta en el diseño de las políticas públicas. La Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Declaración y Programa de Acción de Viena) considera que la denegación del derecho a la libre determinación constituye una violación de los derechos humanos y subraya la importancia de la realización efectiva de un derecho fundamental.
Antonio Correa es Historiador (U. de Chile) experto en política indígena
