Hacia una estructura superior de seguridad y defensa

Entre el 23 y el 25 de mayo se desarrolló el Primer Congreso Chileno de Seguridad y Defensa, iniciativa conjunta de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos y el Instituto de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica. Durante tres días, poco más de 100 panelistas –un alto porcentaje de una renovada Comunidad de la Defensa– y un número similar de asistentes, expusieron y debatieron sobre diversos asuntos de seguridad y defensa, así como materias vinculadas, tales como relaciones internacionales, seguridad nacional e internacional, inteligencia, fuerzas armadas, relaciones político-militares y varios otros.

Según es natural en eventos de este tipo, surgieron y se discutieron varios temas trasversales. Sobresalió, entre estos, y con especial énfasis, la necesidad de una genuina arquitectura de seguridad y defensa en el país.

En síntesis, el diagnóstico, en buena medida compartido, es el siguiente: actualmente no existe en Chile una estructura superior, una arquitectura funcional y permanente de seguridad y defensa en el nivel superior de conducción del Estado. Es efectivo que existe el Consejo de Seguridad Nacional, contemplado en el Capítulo XII de la Constitución, pero este adolece de graves deficiencias y anomalías en su funcionamiento y composición. Además, luego de la reforma constitucional de 2005 –por lo demás, muy necesaria y oportuna en este como en otros aspectos–, el Consejo quedó tan desprovisto de facultades que varios tratadistas se preguntaron, con buena razón, si no hubiese sido mejor eliminarlo del todo. Todo esto, por cierto, se vio confirmado por el resultado de sus últimas convocatorias, ocurridas durante la administración anterior.

En este tema la experiencia comparada es muy valiosa. En la actualidad, más de 60 países disponen de consejos de seguridad nacional, en la mayoría de los casos bajo ese nombre o uno muy similar. Estados tan distintos como Irán, Indonesia, Grecia, Angola, el Reino Unido, México, Venezuela o Japón incluyen un cuerpo colegiado de este tipo en su institucionalidad superior de seguridad y defensa nacional, además por cierto del National Security Council de Estado Unidos que, en cierto modo, es el prototipo moderno de estas organizaciones. La mayoría es de aparición comparativamente reciente, aunque, en muchos casos, dichos consejos son sucesores políticos y/o legales de entes preexistentes, cuya creación correspondió a otras circunstancias históricas y políticas de sus países, especialmente en el siglo XIX, pero que se han revalidado en la actualidad.

La abundancia de consejos de seguridad nacional y equivalentes, se condice de alguna manera con los inicios de la idea: la necesidad de los países de responder a escenarios de seguridad más complejos y a nuevas amenazas, que requieren una visión holística de la seguridad y la necesidad de involucrar a la totalidad de las agencias públicas responsables y/o relacionadas con la seguridad exterior e interior del Estado. En algunos casos, dichos consejos también obedecen a la necesidad de fortalecer un genuino liderazgo civil en defensa, lo que repite el ciclo de su incepción original en el siglo XIX.

La experiencia comparada evidencia varias cosas. Desde luego, todos los concejos de seguridad nacional están ubicado en la cúspide de la institucionalidad política de sus respectivos países, de hecho, es el Jefe del Estado y/o de gobierno quien lo preside y normalmente lo convoca. De igual modo, son instituciones que son propias del Ejecutivo, sin integración o representación de la Función Legislativa. Esto último refleja que es la Función Ejecutiva la directamente encargada de la seguridad del Estado, eso sí, con el concurso de la Función Legislativa, y su institucionalidad evidencia esta realidad. Otra cuestión relevante, en la institucionalidad comparada. es que la presencia militar es comparativamente menor, usualmente en un cometido de asesoría al consejo, mas no de plena titularidad. Nuevamente, esto refleja una realidad en las relaciones político-militares en los sistemas democráticos: la subordinación de los uniformados a las autoridades civiles. Siempre el ministro de Defensa será integrante de su respectivo consejo, lo que es natural, dada la naturaleza y fines del mismo, pero los militares tienen posiciones más bien de asesoría y coordinación y no de plena integración.

No menos importante en la institucionalidad de la seguridad y la defensa comparadas es la existencia, en muchos países (de hecho en casi todos los que tienen consejos de seguridad y/o de defensa), de un asesor de seguridad nacional. Aunque su título y sus cometidos y responsabilidades varían ligeramente de caso a caso, el consejero siempre está ubicado en el nivel más alto del gobierno, junto al Jefe del Estado y/o de gobierno y asesora, informa y coordina en temas de seguridad nacional, política de defensa, política exterior e inteligencia. Además, suele ser independiente de los intereses corporativos de las agencias gubernamentales encargadas de la defensa y la política exterior y sus burocracias, lo que facilita su gestión.

Considerando lo expuesto, resulta claro que el diagnóstico ponderado en el Congreso de Seguridad y Defensa es correcto. En Chile no existe una institucionalidad superior de la seguridad y la defensa, pero existe la necesidad de desarrollar una. En realidad, este asunto se había discutido antes, en varias instancias. Sin embargo, en esta ocasión el tema tenía nuevas urgencias. Desde luego, lo más evidente es la constatación, una vez más, de un escenario internacional de seguridad complejo, en acelerada desregulación y con un considerable aumento de tensiones. Este diagnóstico no es nuevo, pero la Guerra de Ucrania lo ha perfilado conjuntamente con el surgimiento de nuevos focos de tensión, especialmente en Asia Oriental. Paralelamente, en una perspectiva más políticamente cercana, es posible constatar que la propuesta de nueva Constitución no contempla alusión alguna a una arquitectura de seguridad, o al menos de defensa, ya que también excluye el concepto de seguridad nacional, no obstante la evidente necesidad de incorporar un concepto similar, con una perspectiva desideologizada y realista.

Durante el desarrollo de los debates en el Congreso de Seguridad y Defensa, se ponderaron varias alternativas, ninguna muy alejada de las experiencias comparadas. De igual modo, se analizaron las alternativas normativas para su implementación. Asimismo, se analizó la composición de este nuevo organismo, propia de una relación político-militar madura. Las opciones son varias, así como las vías legales apropiadas. Lo relevante, y respecto de lo cual hubo amplio acuerdo, es la necesidad de implementar definitivamente una estructura superior de seguridad y defensa –cualquiera sea su designación– con potestades suficientes y capacidades materiales adecuadas para generar las estrategias y políticas relacionadas con la seguridad y defensa del país, para coordinar sus elementos correspondientes y, en términos más generales, para integrar las factores políticos y estratégicos que inciden en el posicionamiento internacional del país.