La candidata que, según muchos, será la futura Presidenta de Chile, publicó por fin su programa de gobierno, incluyendo varios cambios tributarios, que están orientados a incrementar la recaudación, en el equivalente a un 3% el PIB, que es el monto que se estima cuesta la reforma educacional, la que se considera necesaria para que Chile pueda acceder al desarrollo. Se argumenta que existen los espacios para hacerla, porque la tasa impositiva que se paga en el país es menor a la que se paga en otros países que integran la OCDE.
Para lograr la meta anterior, que se descompone en un 2,5% del PIB que provendrá de cambios estructurarles y un 0,5% que se generará a partir de las medidas que su gobierno adoptará para reducir la evasión y la elusión, se proponen los siguientes cambios específicos que más adelante nos permitimos revisar:
1.- Mayor fiscalización: 1.1. En las áreas de delitos tributarios y facturas falsas. 1.2. En las actividades de presencia fiscalizadora en terreno. 1.3. En los contribuyentes de altos ingresos y, 1.4. En las actividades de análisis de riesgo e inteligencia fiscal, que permita, sobre la base del análisis de la información disponible de distintas fuentes de datos, identificar a los contribuyentes de mayor riesgo.
2.- Proveer de más recursos y fortalecer las atribuciones del Servicio de Impuestos Internos (SII): 2.1. Aumentando la dotación de fiscalizadores. 2.2. Revisando y fortaleciendo las facultades de fiscalización y de acceso a información con que cuenta el SII. 2.3. Revisando el nivel de las sanciones y uniformando y transparentando la política de condonaciones. 2.4. Incrementando la inversión en tecnología para, entre otras cosas, hacer viable la masificación de la factura electrónica. 2.5. Incorporando al Código Tributario una Norma General Antielusión, que permita sancionar a aquellos que incurran en esta práctica sólo a razones tributarias, y no por la naturaleza de su actividad económica. 2.6. Incorporando una norma, complementaria con la anterior, que permita sancionar a los asesores tributarios que colaboren en las actividades de elusión. La estimación de recaudación producto de estas medidas se estima en 0,51% del PIB en régimen.
3.- En Impuesto a la Renta: 3.1. Eliminación del FUT. Se argumenta que este registro no existe en ninguna parte del mundo. Se trata de una fórmula surgida en los años 80, posterior a la crisis vivida en esa década, que obedece a las condiciones económicas específicas de ese momento en nuestro país, en especial, debido a las restricciones financieras que enfrentaron las empresas en dicha década en Chile. 3.2. Se elevara, en forma gradual, la tasa del impuesto a las empresas de 20% a 25% en un plazo de 4 años. Esta seguirá operando como un anticipo de los impuestos personales, manteniéndose así la integración de impuestos entre empresas y personas. 3.3. Los dueños de las empresas deberán tributar por la totalidad de las utilidades de sus empresas y no sólo sobre las utilidades que retiran (el sistema operará en base devengada). Esta medida será implementada a partir del cuarto año de la reforma. De esta forma se termina con el actual mecanismo del Fondo de Utilidades Tributables (FUT). 3.4. Se reducirá en forma gradual, la tasa máxima de los impuestos personales, del 40% actual a un 35%, en el plazo de cuatro años. 3.5. Respecto del FUT acumulado o histórico, se propone mantener la regla impositiva vigente hoy. Esto quiere decir que, a partir del año en que comienza el nuevo régimen de tributación, al cuarto año de la reforma, estas utilidades tributarán en la medida en que sean retiradas. La estimación de recaudación producto de estas medidas de impuesto a la renta es de 1,92%del PIB en régimen.
4. Beneficios: 4.1. A partir del cuarto año de implementación de la reforma, coincidiendo con el cierre del FUT, entrará en vigencia un mecanismo de Depreciación Instantánea, con el objeto de incentivar la inversión en las empresas. Este consiste en que las empresas podrán descontar íntegramente de las utilidades la inversión total del año en curso. 4.2. Se eximirá de impuestos a las personas por las ganancias percibidas con el ahorro que realicen en instrumentos financieros, hasta un tope correspondiente a rentabilidad de instrumentos sin riesgo. De esta forma, se premia el ahorro al que acceden normalmente las personas de ingresos medios. Se estima que estas medidas para incentivar ahorro e inversión significarán una pérdida de recaudación de 0,21% del PIB en régimen. 4.3. Se propone ampliar y potenciar el sistema simplificado bajo el cual tributan las PYMES, establecido en el artículo 14 ter de la Ley de la Renta. Actualmente, pueden acceder a este sistema las empresas individuales, que pagan IVA y que tengan ventas anuales inferiores a 5.000 UTM. Se ampliara este beneficio a todas las empresas con ventas anuales inferiores a 14.500 UTM, sean empresas individuales o personas jurídicas, e independiente de sus obligaciones respecto del IVA. 4.4. Paralelamente, se propone derogar otros regímenes simplificados, que han sido utilizados con objetivos de evasión y elusión del impuesto a la renta de empresas de mayor tamaño y que no se han traducido en beneficios significativos para las PyMEs (renta presunta, 14 bis y 14 quater). 4.5. Las grandes empresas, que realicen compras a plazo a sus proveedores, serán las responsables de pagar una proporción del IVA de dichas operaciones. Se estima que estas dos medidas de incentivo a las PyMES significarán una pérdida de recaudación de 0,18% del PIB en régimen.
5. Otras medidas: 5.1. Como una forma de desincentivar la compra de vehículos particulares que utilizan petróleo diesel y también aquellos de alta cilindrada, se propone establecer un impuesto proporcional a la misma, que se pagaría anualmente junto con el permiso de circulación, diferenciado según el combustible utilizado. 5.2 Se eliminará la devolución del impuesto al diesel para la industria. Esta medida también operará como una forma de estimular el cambio hacia tecnologías limpias. 5.3 Se propone reemplazar el actual impuesto a las bebidas alcohólicas por un impuesto específico, igual a 20 UTM por cada 100 litros de alcohol puro incluido en cada tipo de bebida. Esta tasa se encuentra en torno al promedio de las establecidas en los países de la OCDE. 5.4 Se propone reemplazar el actual impuesto a los cigarrillos por un impuesto específico por cantidad, que mantenga la recaudación en su nivel actual. La medida resulta ser un claro desincentivo al consumo y es una forma de aportar a la salud pública desde los impuestos. 5.5. Se gravarán todas las transacciones de inmuebles, entre constructoras, inmobiliarias y otros agentes intermedios, anteriores a la venta que se realice al consumidor final. 5.6. Se propone restringir el crédito especial de IVA para empresas constructoras, limitándolo sólo a viviendas con precios inferiores a las 2000 UF. 5.7. Se aumentará en el plazo de dos años el impuesto de Timbres y Estampillas, desde el actual 0,4% a 0,8%. 5.8. Se propone derogar, para los nuevos proyectos de inversión, el DL 600, Estatuto de la Inversión Extranjera. Se argumenta que dicho estatuto en la actualidad no se usa. Eliminarlo significa ratificar la estabilidad institucional de Chile para las inversiones extranjeras. 5.9. Se modificará la tributación de los Fondos de Inversión Privados, asimilándola a la tributación de las empresas para cerrar potenciales fuentes de elusión. Se estima que el conjunto de estas Otras Medidas Impositivas generan en régimen una recaudación de 0,97% del PIB.
Análisis de las propuestas:
Fiscalización y facultades
No se puede estar en contra de que el SII cumpla la función que le asigna la ley, que es fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias. Tampoco en que se diseñen estrategias de fiscalización focalizadas en las áreas de mayor evasión, y menos que se incorpore mayor tecnología en la función y que se amplíen los conductos de coordinación entre las distintas unidades inspectivas.
En lo que estamos en desacuerdo es en el hecho de que la autoridad confunda la elusión con la evasión. No son lo mismo, pues mientras se elude cada vez que, entre dos o más alternativas legales, se elige aquella que produce un menor costo impositivo, se evade cuando se opta por la alternativa que no es legal o que, siendo legal, se accede a ella bajo la forma de un acto o un contrato que carece de causa o de objeto. Mientras la elusión constituye un derecho, que se fundamenta en la libertad y que reconoce como límite el orden jurídico, la evasión implica una transgresión, que debe sancionarse.
Pese a lo dicho, resulta cada vez más frecuente constatar que el colectivo político, sin hacer los cambios legislativos necesarios, le reproche a los ciudadanos, que ejerciendo esa libertad, eligen fórmulas legales que conllevan a un menor pago de impuesto. Aducen que si ello se produce es porque o se ha abusado del derecho, porque se ha defraudado la ley, o simplemente porque se ha actuado fuera de su espíritu. No consideran, que los impuestos constituyen una carga, que privan de lo propio, y que por lo mismo requieren de una legitimidad política, que debe expresarse por el mandato constitucional en una ley, cuyo sentido y alcance no es que se pague siempre, sino que se pague, sólo si la conducta del contribuyente se corresponde con la descripción fáctica que la misma ley hace. Si no existe esa correspondencia, no hay obligación. Tampoco la habrá cuando el contribuyente, entre varios contratos elige el que le resulte más conveniente a sus intereses impositivos. Cosa distinta y que esta sancionada, y que por lo mismo no debe confundirse con la elusión, es que produciéndose el hecho gravado, la obligación tributaria no se cumpla, y no se cumpla, sea porque derechamente no se declara, o porque lo que se declara es falso.
Sirve acá y mucho el ejemplo que colocaba un ex Ministro de Hacienda en orden a que se evade cuando se infringe una señal de pare que existe y se elude cuando antes de llegar a dicha señal se dobla, o cuando no existiendo ésta, el vehículo no se detiene, y la autoridad quiere sancionarlo porque en su opinión debió detenerse, sea porque en su opinión en ese lugar debió existir una señal, o sea porque en un lugar parecido a ese, sí existe.
Nos parece grave porque atenta contra la libertad y el crecimiento económico, que: 1) Se asimile la elusión con la evasión; y 2) Que se aumente la cantidad de fiscalizadores. Consideramos que la que existe ya resulta excesiva y se presta para que lo que haya sea una verdadera persecución a los contribuyentes. No parece razonable tampoco que se sancione a quienes asesoran a los contribuyentes, porque equivaldría a querer sancionar a la empresa de GPS por orientar a los conductores por aquellas vías que resultan más expeditas, o con menos señales de tránsito. Hacerlo conllevará a un desbalance injusto. El aumento de fiscalizadores, la sanción a los asesores, y el otorgamiento de mayores facultades, sin un estudio acabado de su necesidad y efectos, lejos de resultar consistente con la racionalidad del sistema tributario chileno, lo que hará será incentivar la informalidad.
Las grandes empresas están habituadas a que se les fiscalice. De hecho existe una unidad dedicada a ellas, que las revisa global y específicamente todos los años. Extender esa práctica a las empresas que no tienen esa experiencia, y que muchas veces de buena fe incurren en errores, lo que provocará será un aumento en la informalidad, porque a las ventajas actuales que representa ser informal, se le agregara otra, que es que no serán objeto de fiscalización, y no lo serán por la simple y sencilla razón de que no se puede fiscalizar lo que no existe.
Renta
Las modificaciones tributarias que se proponen en este impuesto, son contraproducentes, pues, si se aprueban, lo que harán será afectar al crecimiento, cuyo aumento incide directamente en la recaudación.
La depreciación instantánea, no resuelve el problema del ahorro: 1) Porque las empresas recurren al leasing (sólo se deprecian los activos propios); 2) Porque sólo son objeto de depreciación los activos físicos, nos los intangibles; y 3) Porque la depreciación sólo provoca diferencias temporales.
Obligar a pagar sobre base devengada, forzará el endeudamiento, y llevará a que las empresas incurran en gastos rechazados, que se gravan con tasa del 35%. En efecto, muchos dueños de empresas (PyMES sobre todo), deberán endeudar a las empresas dueña de los activos, para pagar el impuesto que les afecta. No olvidemos que en el proyecto se quiere hacer pagar sobre base devengada es decir sobre ingresos potenciales. En un mundo ideal este esquema resulta perfecto. Sin embargo, la realidad es lamentablemente distinta, no se cobra todo lo que se factura. Existen carteras vencidas. Estimación de incobrables, etc. Existen socios que llevan negocios, y que se les participa de un porcentaje que no se condice con su participación estatutaria, etc.
El efecto anterior, que se traduce en la eliminación progresiva del FUT, llevará a que las empresas distribuyan el 100% de lo que reciban. Lo anterior, porque no habrá estimulo para el ahorro. El aumento de flujo conllevará a que exista inflación. La disminución de ahorro afectara el capital de trabajo, el mercado de capitales y consecuentemente el crecimiento. Además no se ve cómo las sociedades anónimas abiertas trasladarán a sus accionistas la obligación de pagar impuesto sobre base devengada. Se advierte además que la candidata y su comando, no han revisado el efecto que tendrá este cambio en las AFPs y sus afiliados. La reforma no hace referencia alguna al crédito del impuesto de categoría que hasta ahora las AFPs han perdido. Tampoco se pronuncia sobre el traspaso al afiliado del beneficio contenido en el ex 18 ter actual 107 de la Ley de la Renta (LIR). Sólo se habla de eliminar el FUT. No del crédito asociado, y que ese constituye una deuda del Estado para con los contribuyentes. Se quiere también eliminar el diferimiento tributario de los FIP, bajo el argumento de que se presta para que no se pague impuesto Se argumenta así, a pesar de que se reconoce que ha cumplido su objetivo. Nuevamente se observa aquí un contrasentido, pues si un instrumento funciona, lo obvio es conservarlo.
Evidentemente que este instrumento ha funcionado, porque el diferimiento tributario representa una ventaja objetiva. Por esa razón se otorgó, y también por esa razón se utiliza.
El diferimiento no implica no pagar impuesto. Sólo que se posterga su pago. Entretanto los dineros se invierten en instrumentos que generan crecimiento. Los FIP no permiten evadir. Lo que permiten es que exista crecimiento, que los proyectos se desarrollen bajo un formato de negocio, que vincula los administradores (profesionales) con los dueños del capital.
Se pretende elevar la tasa del impuesto a las empresas de 20% a 25%, sin considerar el aumento progresivo que ha tenido este impuesto en el país. Tampoco que lo lógico es que dicha tasa discrimine en función de los ingresos de las empresas. Los principios que inspiran cualquier reforma deben ser complementados con el criterio de que quienes “pagan más sean los que ganan más”. Esto obliga a diferenciar y consagrar alguna escala o progresividad en los tributos, aliviando a quienes tienen menores ingresos, con lo cual se favorece la disminución de la amplia brecha de desigualdad existente hoy en nuestro país.
Lo anterior nos lleva a considerar que el esfuerzo parejo que se pide a las empresas (contribuyentes de 1ª categoría) es igual para todas, con independencia de su tamaño. Sin embargo, en su aplicación concreta, este criterio produce efectos diferentes, golpeando más fuerte a las PyMES, cuya capacidad de respuesta a mayores tributos es limitada. Por ello, pensamos que deberíamos establecer que el impuesto fijo que se determine se aplique por igual a todas las empresas que tengan un alto nivel de facturación, reduciendo la tasa en al menos dos tramos que recojan la diversa realidad empresarial. Ahora, considerando que ello no debe afectar la recaudación final que se persigue, proponemos aumentar la tasa básica y fijar niveles de exención en tramos, según elementos objetivos.
En particular, como está dicho, si existen tramos que pagarán una menor tasa, el aumento de la tasa del impuesto de primera categoría a un 20% resultará insuficiente y debería ser aumentada respecto de las empresas generadoras de mayores ingresos, aliviando de paso a las PyMES. Sólo así se identifica a esta iniciativa con los sectores medios y profesionales del país. Lo lógico como lo planteaba el Senador don Hernán Larraín y lo avalaba en su oportunidad la Cámara Nacional de Comercio, la tasa aumente a un 22% para todas las empresas de Primera Categoría salvo a) que la facturación del año sea menor a 1000 UTA caso en cual la tasa a pagar debe ser un 15%; y, b) que la facturación del año sea menor a 5000 UTA caso en el cual la tasa a pagar debiera ser un 18,5%. El impacto recaudatorio para el Fisco de tal medida mantiene un equilibrio de ingreso por sobre los U$1.000.000.000 pero da una clara señal de equidad y justicia para las PyMES.
Discrepamos que los beneficios se centren en los instrumentos financieros sin riesgo, pues lo que necesita el país es estimular la creatividad y el emprendimiento, conceptos que suponen un alto riesgo. Sería conveniente establecer algún beneficio específico para los Fondos que inviertan en emprendimientos y proyectos creativos que incorporen tecnología. Consideramos una buena oportunidad aprovechar la ley que se acuerde para potenciar las bolsas emergentes y conformar un estatuto jurídico específico para la asociación entre el dueño del capital y los dueños de la idea.
Estimamos altamente conveniente que se establezca un tramo exento o de menor impuesto para las PyMES, y se conserve el régimen jurídico que existe y que se contiene en el artículo 14 ter de la LIR. Con ese cambio, resulta innecesario hacerle modificaciones a esa norma, que constituye una alternativa adicional a la que ya existen, y que son el artículo 14 quáter del a LIR (que se propone eliminar) que permite una exención del impuesto de primera categoría hasta 1.440 UTM de rentas. El artículo 14 bis, que también desaparecería, da la posibilidad de pagar el impuesto de primera categoría sólo si se efectúan retiros de la sociedad.
Este cambio parece motivarse más en el propósito de simplificar nuestro sistema tributario que de beneficiar a las PYMES. Desde ya, porque les restringe las alternativas que hoy tienen, reduciéndolas sólo al 14 ter, cuyo beneficio pierde de valor, si se considera que su principal atractivo, la depreciación instantánea, quiere entregarse a todos los contribuyentes, como una alternativa al FUT. Corresponde, sin embargo, reconocer como positivo el hecho de que se quiera ampliar el límite del 14 ter a 14.500 UTM y que se quiera extender el beneficio a otros contribuyentes. No concordamos con la eliminación de las otras alternativas.
IVA
Aunque promover el pronto pago, constituye un objetivo de país, no podemos olvidar que antes hubo iniciativas en esta materia, que fracasaron. Lo hicieron tanto porque la ley no resolvió varias interrogantes, que persisten en este proyecto, que no considera que las PyMES son sujetos también de IVA, y que por lo mismo tienen obligación legal de pagar el IVA (débito) descontando el crédito IVA asociado a sus compras. Con el cambio de sujeto propuesto, que además es parcial, no podrán recuperar el impuesto soportado, puesto que no serán ellas sino que los compradores, los que lo retendrán. Además que cuando se proyectó el cambio anterior, lo que hubo fue una renegociación masiva, que perfectamente podría producirse de nuevo. Las empresas grandes regularían con sus proveedores los efectos financieros de este cambio.
Para evitar este efecto, sin que se altere el régimen jurídico vigente en IVA, y asumiendo que el problema adicional que plantea la incobrabilidad es que el IVA de las facturas que respaldan los créditos asociados a ellas, se paga al Fisco independientemente de su no pago, es que resulta más razonable que las cuentas por cobrar facturadas, que no han sido pagadas dentro del plazo de 1 año de su otorgamiento, habiliten al vendedor o prestador de servicio para emitir una nota de crédito, que les permita recuperar el IVA consignado en el documento respectivo, previa notificación al Servicio de Impuestos Internos, mediante correo electrónico, y al comprador o beneficiario, para que dentro del mes siguiente que recepcionen la carta o el documento tributario correspondiente, según lo que ocurra primero, aumenten en el mismo monto su débito fiscal.
La utilización de este procedimiento, no privará al documento factura de su calidad jurídica y, por lo tanto, su titular podrá cobrarlo judicialmente por la diferencia, en caso de que haya emitido la nota de crédito, cuestión que deberá informarla, so pena de ser castigado por las costas. Cualquier otro cambio, produce un efecto en cadena.
El IVA es un impuesto que funciona, y por lo mismo no debe afectarse con cambios, que lo pueden desnaturalizar. No parece correcto, por lo tanto, que se grave la venta de inmuebles, y que se elimine el beneficio del artículo 21 del DL 825 (65% del DF). Esa norma ha incidido positivamente en el desarrollo de la construcción, giro que da trabajo a un número significativo de compatriotas.
ITE (Timbres y Estampillas)
Parece también poco razonable que se aumente la tasa de este impuesto. Se supone que los impuestos forman parte de la política de un Estado. Este no puede dar señales contradictorias. Disminuirse un impuesto para lograr ciertos objetivos y en el período siguiente aumentarse. Menos cuando sigue siendo un objetivo país permitir el acceso al crédito. Son medidas inconducentes.
Corresponde, finalmente, subrayar que normalmente se argumenta que la carga tributaria en Chile es menor que los países OCDE, sin considerarse que en esos países la salud y la previsión son de cargo del Estado y que se financian con impuestos. Si en Chile sumamos a los impuestos, lo que las personas desembolsan para pensionarse y para acceder a una salud más o menos digna, concordaremos en que lo que los Chilenos están obligados a pagar, que es el elemento característico de los tributos, es mucho más de lo que se entera por ese concepto en varios países OCDE. Todo ello, sin sumarle todavía las contribuciones de bienes raíces, las patentes municipales que equivocadamente se cobran a las sociedades de inversión pasivas, los permisos de circulación, los impuestos específicos, y el impuesto de herencia y donaciones.
Otras modificaciones
Se quiere cambiar el régimen tributario de las bebidas alcohólicas, del cigarro, y del petróleo diesel, sin considerarse los efectos en la evasión. Mayor tasa mayor evasión, y que la devolución del diesel a la industria beneficia al país. Lo contrario se traducirá en precio.
Se propone derogar, para los nuevos proyectos de inversión, el DL 600, Estatuto de la Inversión Extranjera. Se argumenta que dicho estatuto en la actualidad no se usa, y que eliminarlo significa ratificar la estabilidad institucional de Chile para las inversiones extranjeras. Si esas son las razones que se invocan, lo que sugerimos elaborar un estatuto nuevo, que permita posicionar a Chile como un receptor de inversión. No olvidemos que este estatuto se modificó el año 2005 por la Ley 20.026, con el fin de otorgar nuevos derechos durante un máximo de 15 años para las inversiones mayores a US$50.000.000 destinadas a proyectos mineros. Su eliminación por lo tanto lo que producirá es que coexistan inversionistas con regímenes jurídicos distintos, circunstancia que afecta el principio de igualdad en el trato que el Estado debe dar en materia económica. Cabe subrayar que los inversionistas mineros, cuando sus inversiones exceden la cifra referida, tienen como derechos: 1) Mantener invariables las normas legales vigentes a la fecha de suscripción del respectivo contrato en lo relativo al Impuesto Específico a la Actividad Minera. 2) No estarán afectos a cualquier nuevo tributo, incluidas las regalías, cánones o cargas similares, específico para la actividad minera, que se establezcan luego de la fecha de suscripción del contrato de inversión extranjera respectivo, que tenga como base o considere en la determinación de su base o monto los ingresos por actividades mineras o las inversiones o los bienes o derechos utilizados en actividades mineras; 3) Invariabilidad en los montos o forma de cálculo para las patentes de exploración mineras y las patentes de explotación mineras vigentes a la fecha de suscripción del contrato de inversión extranjera, y que las haga más gravosas.
Christian Aste M.
Presidente Comisión Tributaria CNC
AVL Abogados
