El proyecto de reforma tributaria recientemente enviado al Congreso representa una innovación en materia de regulación ambiental al incluir instrumentos económicos como son los impuestos a la emisión de contaminantes. En particular, la reforma incluye impuestos a las emisiones locales (material particulado, óxidos nitrosos, dióxido de azufre) y globales (dióxido de carbono o CO2) provenientes de grandes fuentes fijas –plantas termoeléctricas y grandes calderas industriales–. Es difícil evaluar el impacto del primer impuesto, ya que su tamaño está por definirse. Este impuesto podría transformarse incluso en un simple instrumento de extracción de renta sin ganancia ambiental alguna si se le fija debajo del costo que significa para una empresa ya instalada reducir emisiones más allá de las normas ya existentes. Y si se le fija por encima, las normas actuales pasan a ser irrelevantes. Si bien una norma y un impuesto pueden actuar en forma similar frente a una fuente fija ya instalada, el concepto del impuesto de cobrar por los daños que las emisiones producen es doblemente positivo, pues, además de la señal de corto plazo, introduce una señal de largo plazo de ordenamiento territorial para la instalación de nuevas fuentes fijas que no lo logran las normas.
En relación al impuesto a las emisiones globales, es evidente que el país tiene que moverse gradualmente hacia una economía más baja en carbono y un impuesto de 5 US$/ton al CO2 emitido por fuentes fijas de mayor tamaño es un muy buen punto de partida. Si bien estas fuentes son responsables de sólo una parte de las emisiones de CO2 del país (el sector eléctrico contribuye con más de un 30% y la tendencia es al alza), esta iniciativa apunta a construir gradualmente un marco regulatorio y administrativo que a futuro nos permita estar preparados para la implementación de una regulación más ambiciosa incorporando otras fuentes emisoras, como el transporte (que contribuye con casi otro 30%), y el uso de otros instrumentos de mercado, como los permisos transables de emisión. Más aún, a futuro el país podría conectar su mercado doméstico a los mercados internacionales (de Europa, California, Noreste de EE.UU.) y vender permisos en estos mercados.
Creemos que el impacto de un impuesto de 5 US$/ton sobre la economía es moderado comparado con los beneficios asociados a comenzar a construir desde ya las instituciones que se requerirán a futuro para abordar este problema. Para ilustrar el impacto de este impuesto, realizamos un ejercicio de simulación a partir del modelo Fase II desarrollado en el contexto de la Iniciativa MAPS Chile (www.mapschile.cl). Este modelo cubre emisiones de CO2 provenientes exclusivamente del sector generación eléctrica y otros centros de transformación, que son los sectores mayormente afectados por la reforma. Comparamos la evolución de la matriz de generación eléctrica bajo un escenario sin impuesto al CO2 –pero considerando todas las otras regulaciones existentes– con la evolución bajo un escenario con el impuesto de 5 US$/ton. Se obtienen reducciones de emisiones de 3 millones de toneladas de CO2 (6% del total) al 2020 y 6 millones al 2030 (11% del total). La reducción acumulada en el período 2017-2030 alcanza a los 59 millones de toneladas. La reducción se explica principalmente por un reemplazo de un 3% de generación a carbón por generación eólica e hidroeléctrica. Para más detalle de estos cálculos, ver http://www.cambioglobal.uc.cl/.
Si bien la letra del proyecto de reforma puede llevar a algunos a pensar que este impuesto al CO2 está diseñado de forma de no afectar los precios finales de la electricidad, esto no es así, puesto que afecta el costo de oportunidad de las empresas generadoras en el mercado spot, lo que a su vez afecta los precios de los contratos de los clientes industriales y las ofertas en las subastas de distribución. De hecho, la simulación del modelo Maps Chile muestra un incremento en el costo para la industria eléctrica que en promedio alcanza los 2,7 US$/MWh para el período 2017- 2030. Esto debiera reflejarse en un alza en el precio nudo, que en el SIC, por ejemplo, llega a un 3% y que, en términos de tarifa final residencial, es de aproximadamente 2%.
Andres Pica, GreenLab y Centro de Cambio Global UC
Enzo Sauma, Escuela de Ingeniería y Centro de Cambio Global UC
Sebastián Vicuña, Centro de Cambio Global UC
Juan-Pablo Montero
Professor of Economics PUC-Chile
http://www.economia.puc.cl/jmontero
