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El Congreso bajo la lupa: balance legislativo 2011

por 24 enero, 2012

El Congreso bajo la lupa: balance legislativo 2011
Es poco lo que los ciudadanos saben sobre el trabajo del Congreso. Por ejemplo, el año pasado ingresaron al organismo 668 proyectos de ley, casi un 20% menos de los que se presentaron el 2010. Por eso, un balance de este tipo no sólo le hace bien a la ciudadanía, sino que al país en su conjunto.
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El Congreso es la entidad que debe canalizar las diferentes visiones que coexisten en la sociedad, por ésto, su trabajo siempre está tensionado por las expectativas de la ciudadanía y el ritmo que requiere la maduración suficiente de leyes bien diseñadas para lograr reformas y políticas públicas que mejoren nuestra calidad de vida.

Pero, ¿cuánto sabemos cómo ciudadanos del funcionamiento del Congreso? ¿cómo se desempeñó el 2011? y ¿ha sido mejor o peor que en años anteriores? Es cierto, el trabajo político tiene un ritmo particular, difícilmente cuantificable, pero el ejercicio de ver el desempeño de esta institución en cifras -y su relación con el Ejecutivo- nos entrega una serie de luces sobre su funcionamiento, y le permite a la sociedad en su conjunto ajustar sus expectativas a los ritmos de una institución que, para realizar bien su misión, no sólo debe actuar con velocidad.

Se vuelve necesario, en este sentido, otorgarle a los parlamentarios mecanismos que les permitan acelerar la discusión de sus propios proyectos de Ley, como así también generar incentivos que promuevan la presentación de proyectos de ley que efectivamente se tramiten y no queden ‘durmiendo’ en el Congreso, como a veces sucede en temas relacionados a situaciones mediáticas.

El 2011 ingresaron al Congreso 668 proyectos de Ley, 19% más de los proyectos que fueron presentados el 2010. Dentro de esta batería de proyectos de ley presentados, el Ejecutivo envió cerca del 14%, una cifra similar a la de 2010. En relación a ésto y tal como se observa en el gráfico, la autoría de los proyectos de ley por parte de los Parlamentarios es cada vez más importante, alcanzando desde el 2006 una proporción superior al 80% del total de proyectos ingresados al Congreso anualmente.

El aumento en la cantidad de proyectos presentados por los parlamentarios es una tendencia que muestra cuánto ha variado el trabajo del poder legislativo en los últimos años. En sentido positivo, revela un rol más activo de los legisladores en su acción representativa de la ciudadanía, pues en el diseño y presentación de proyectos de ley estarían ejerciendo el rol de representación de los intereses ciudadanos para los cuales han sido elegidos democráticamente. No obstante, también puede considerarse esta proliferación de mociones parlamentarias una especie de estrategia mediática de los Diputados y Senadores, la cual no necesariamente mejora la producción legislativa. Y en ésto, la respuesta mediática a ciertas coyunturas es una evidencia irrefutable, cuando han estallado temas como la vacancia parlamentaria o la gratuidad de la educación distintos grupos de parlamentarios han presentado proyectos de ley sobre temas en los cuales ya existen proyectos en trámite.

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Sin embargo, mayor producción de proyectos no ha significado una mayor publicación de los mismos, por lo que la ‘grasa’ en el Congreso sigue aumentando. En la década de los noventa el promedio de proyectos publicados en relación a los proyectos ingresados fue de un 32%, mientras en la década de 2000 esta relación bajó a un 23%. Tal como se observa en el gráfico, el aumento de proyectos ingresados no ha redundado en mayor publicación de proyectos.

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Incluso, en el año 2011 se publicaron 72 proyectos, un 10% menos que el 2010. De ellos, un 65% fue presentado por el Ejecutivo.

¿Qué variable pueden incidir en la publicación de un proyecto de ley? De acuerdo a la información disponible, se pueden establecer ciertas relaciones para indagar en posibles factores que podrían determinar el éxito de un proyecto. En primer lugar, un factor determinante en la velocidad de aprobación de un proyecto de ley es el autor, los proyectos que son presentados por el Ejecutivo demoran menos de la mitad del tiempo de lo que tardan en ser aprobados los proyectos que son presentados por los parlamentarios. Desde 1990, en promedio, un proyecto presentado por el Ejecutivo es aprobado en 13 meses, mientras que los presentados por moción parlamentaria lo hacen en 31 meses.

El Ejecutivo, como sabemos, tiene las urgencias como principal herramienta para apresurar la tramitación de un proyecto de ley. Cuando un proyecto ha tenido ‘discusión inmediata’, su tramitación ha durado, en promedio, casi 6 meses, la mitad que para los proyectos que tuvieron suma urgencia. En el gráfico podemos apreciar que los proyectos que tuvieron urgencia simple demoran, en promedio, más meses en su tramitación que los que no tuvieron urgencias. Para explicar esto podemos plantear dos hipótesis: la primera, que ese tipo de urgencia no es efectiva debido a la prioridad que se le debe dar a los proyectos con suma urgencia y discusión inmediata y, la segunda, que la aplicación de la urgencia simple es sólo un mecanismo político que no tiene efectos reales en la velocidad de tramitación de una ley. Para cualquiera de estas dos explicaciones, se hace necesario revisar este tipo de urgencia como mecanismo para acelerar la tramitación de un proyecto de ley, pues la evidencia no demuestra que esto esté ocurriendo.

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Como podemos apreciar en el gráfico a continuación, existe una tendencia que evidencia que las urgencias han sido cada vez menos efectivas, pues los meses de tramitación de los proyectos han ido aumentando a lo largo de los años por cada tipo de urgencia. Por eso, vale la pena preguntarse si ¿debe ser necesaria una revisión de los mecanismos por medio de los cuales el Ejecutivo asigna las urgencias a los proyectos de Ley?

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Este balance nos permite apreciar tendencias relevantes que deben examinarse para mejorar la gestión legislativa. Ciertamente, el trabajo político tiene un ritmo especial que requiere que ciertas ideas se instalen, decanten y se asienten en modificaciones institucionales, pero al revisar ciertas tendencias en el largo plazo es posible identificar problemas en algunos mecanismos que pueden hacer más eficiente la tramitación de una ley. Se vuelve necesario, en este sentido, otorgarle a los parlamentarios mecanismos que les permitan acelerar la discusión de sus propios proyectos de Ley, como así también generar incentivos que promuevan la presentación de proyectos de ley que efectivamente se tramiten y no queden ‘durmiendo’ en el Congreso, como a veces sucede en temas relacionados a situaciones mediáticas. Por último, el mecanismo de urgencias, que se ha vuelto cada vez menos importante, debe ser perfeccionado para que la intencionalidad de tramitación de un proyecto de ley sea esclarecida y produzca los efectos deseados.

Se está hablando de reformas institucionales de gran escala, como las modificaciones al sistema binominal, por eso esperamos que estas modificaciones contemplen también una reingeniería de estos procesos, para así fortalecer nuestra democracia con un Congreso capaz de dar respuestas oportunas sin perder su necesario espacio de reflexión, diálogo y generación de acuerdos.

[1] Consideramos la legislatura 2011 como año calendario, con datos recogidos hasta el 12 de diciembre. Para todo el análisis no se consideran los proyectos de acuerdo

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