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Telecomunicaciones y Orden Público Económico

por 28 agosto, 2013

Por el excesivo precio que tiene actualmente el cargo de acceso de la telefonía móvil, el mercado de las telecomunicaciones ha perdido una parte importante de la competitividad que alcanzó en la década de los 90, lo que se ha traducido en altos precios para la mayoría de los consumidores -especialmente los de menos recursos-, servicios de calidad decreciente y pérdidas financieras para muchas de las empresas de menor tamaño que han tratado de ingresar a este mercado.
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¡Cualquiera de nosotros ha cometido errores, qué duda cabe! Errar es humano, y me parece un noble gesto que el Presidente Piñera haya pedido perdón por los errores que cometió el Instituto Nacional de Estadísticas_en el último censo, que significarán haber botado a la calle unos USD 60 millones de los contribuyentes. Lo importante, entonces, no es no cometer errores, sino que reconocerlos y -sobre todo- corregirlos.

Sin embargo, hay una materia muy importante para toda la población, donde los dos gobiernos anteriores cometieron un grave_error, que ha pasado prácticamente desapercibido y que_en diez años le ha costado a los consumidores no menos de USD 4.000 millones, sin que ninguna autoridad administrativa lo_haya reconocido hasta ahora, ni menos corregido o pedido perdón por él._Más aún, el actual gobierno podría estar a punto de repetir el mismo error, y la única vía para evitarlo parece ser hoy la judicial.

Me refiero al cargo de acceso del servicio público de telefonía móvil, cuyo valor fue muy mal regulado por las dos administraciones pasadas. El cargo de acceso es el precio que debe pagar un operador de telefonía móvil, cuando la llamada de uno de sus clientes se destina a un teléfono conectado a la red de otro operador; su valor es clave para que haya competencia en esta industria, y la ley sectorial ordena regularlo cada cinco años, labor que recae fundamentalmente en la Subsecretaría de Telecomunicaciones (Subtel).

Por el excesivo precio que tiene actualmente el cargo de acceso de la telefonía móvil, el mercado de las telecomunicaciones ha perdido una parte importante de la competitividad que alcanzó en la década de los 90, lo que se ha traducido en altos precios para la mayoría de los consumidores -especialmente los de menos recursos-, servicios de calidad decreciente y pérdidas financieras para muchas de las empresas de menor tamaño que han tratado de ingresar a este mercado.

En efecto, el cargo de acceso actualmente vigente en Chile, determinado_por Subtel_en 2008 y que regirá hasta comienzos de 2014, es de unos $ 60 por minuto, mientras que el costo del servicio correspondiente se ha reducido sustancialmente por el avance tecnológico, al punto que en las principales economías europeas su precio llega hoy a tan sólo unos $ 7 por minuto como valor promedio (los $ 60 por minuto vigentes en Chile son hoy, por lejos, el precio más alto de la OECD).

Actualmente Subtel está en medio del proceso tarifario que determinará el precio del cargo de acceso para el próximo quinquenio, y mientras los principales operadores han entregado estudios técnicos que justificarían bajarlo a unos $ 30 por minuto, los operadores de menor tamaño han entregado estudios que justifican bajarlo a menos de $ 6 por minuto._¡Es imposible entender cómo estudios presuntamente equivalentes, elaborados con la misma metodología definida en la regulación sectorial, entregan resultados tan dispares!

La sobrevaloración del cargo de acceso no sólo encarece las llamadas de un operador a otro, sino que se ha convertido también en un pretexto para diferenciar las tarifas según el destino de las llamadas. De ese modo, los principales operadores han hecho que las llamadas con destino a la red de otro operador (llamadas “off-net”) resulten notoriamente más caras, en comparación_con las que se inician y terminan_dentro de la red de un mismo operador (llamadas “on-net”). Pero ésta es una práctica absolutamente anticompetitiva,_que tiene como único objetivo impedir la entrada de nuevos competidores, tal como lo reconoció el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC)_en su Instrucción de Carácter General Nº 2/2012 (ICG 2/2012), que proscribe dicha práctica a partir del instante en que Subtel_concluya el proceso tarifario_en curso.

La_intención de la ICG 2/2012 es correcta, ya que procura facilitar el ingreso de nuevos operadores a esta industria, lo que a su vez debería aumentar_la competencia en telefonía móvil, que hoy se encuentra muy debilitada. Cabe tener presente que los nuevos operadores escasamente superan hoy el 1% de participación de mercado_en su conjunto, lo que es bajísimo y muy preocupante a la vez.

El considerando vigésimo de la ICG 2/2012 del TDLC reconoce -de manera muy acertada- que si el valor del cargo de acceso reflejara realmente el costo de terminación de las llamadas, no habría razones para diferenciar las tarifas según la red de destino, pero el considerando siguiente agrega que Subtel no ha podido fijar correctamente ese valor, porque no dispone de información que le permita conocer los costos de una empresa eficiente_de telefonía móvil (lo que de paso indica que Subtel_despilfarró los ingentes recursos que destinó en 2003 y 2008_a las consultorías correspondientes).

Sin embargo, la ICG 2/2012 tiene algunos talones de Aquiles, uno de los cuales es precisamente que si en 2013 Subtel vuelve a cometer los errores que cometió en el pasado, y los cargos de acceso se fijan nuevamente en un valor excesivo, la referida instrucción podría resultar muy poco efectiva y las puertas del mercado permanecer cerradas para los nuevos operadores._En otras palabras, el éxito de la ICG 2/2012 -o su fracaso- dependerá esencialmente del valor que Subtel_fije en 2013 para el cargo de acceso de la telefonía móvil.

Pero hasta el momento nada asegura que esta vez Subtel regulará bien el cargo de acceso, ya que no ha dado indicios que permitan presumir que tomó un rumbo adecuado en esta materia. Por el contrario, ha mostrado señales erráticas, que hacen imposible prever el resultado.

Sin embargo, es preciso tener presente que la regulación de los cargos de acceso sólo intenta determinar técnicamente los precios máximos a cobrar, que corresponden a aquellos que se establecerían libremente en el mercado de las interconexiones, si éste pudiera ser competitivo. En consecuencia, los próximos decretos tarifarios deberían recordar a los operadores dominantes que las tarifas reguladas son máximas y deben aplicarse de manera no discriminatoria, de modo que las bajen automáticamente_y las mantengan siempre por debajo de los menores precios de prestaciones equivalentes que ellos mismos ofrecen a sus propios clientes, y que han sido libremente determinados por el mercado. De aplicarse este criterio -que, insistimos, es perfectamente posible de incorporar en los próximos decretos tarifarios, sin que se requieran cambios legales- ya no tendrían mayor relevancia los errores que pueda cometer Subtel_en el proceso tarifario en curso.

No está demás señalar que en este momento se tramita en la Corte Suprema un importante recurso de reclamación, en contra de la ICG 2/2012, impulsado por un nuevo entrante a esta industria. Dicha reclamación no pretende eliminar la referida instrucción del TDLC, sino que por el contrario, busca robustecerla y evitar que se convierta en letra muerta. Precisamente, uno de los puntos en discusión procura que los cargos de acceso regulados por Subtel sean aplicados de manera no discriminatoria, respecto de las menores tarifas por servicios equivalentes que hayan sido libremente determinadas por cada operador.

El éxito del modelo de economía de mercado imperante en Chile descansa en un pilar fundamental, que es la libre competencia, y por lo mismo es muy preocupante que algunos órganos administrativos encargados de regular o fiscalizar actividades económicas no estén funcionando como es debido._En el caso específico de las telecomunicaciones, es posible afirmar que la autoridad reguladora prácticamente no ha aplicado el espíritu de la ley sectorial desde hace más de 10 años, y ha sido la Corte Suprema la que ha tenido que restaurar el orden público económico. En consecuencia, la intervención del TDLC_y de la Corte Suprema resultará indispensable,_cada vez que las acciones u omisiones de los órganos reguladores no aseguren la protección de ese pilar fundamental de nuestra sociedad.

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