Lecciones sobre la última medición de la pobreza

El Ministerio de Desarrollo Social dio a  conocer a fines de enero de 2015 los resultados de la nueva Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (Casen) correspondiente a 2013. Este hecho pasó bastante inadvertido, en medio de la vorágine de acontecimientos políticos recientes, aunque la encuesta permite una mirada renovada sobre el fenómeno de la pobreza, pues incluye en esta ocasión cambios metodológicos sustanciales que no han sido objeto de mayor controversia. Vale la pena reseñarlos, sobre todo si se considera que la encuesta estuvo en entredicho después del conflicto provocado por el Gobierno de Sebastián Piñera, al presentar la encuesta 2009 en medio de divergencias con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), de Naciones Unidas.

Desde 1987, los datos de ingresos de los hogares recolectados periódicamente por la encuesta CASEN habían sido validados, corregidos por no respuesta y ajustados con las Cuentas Nacionales por la CEPAL, junto al cálculo del costo de una canasta de alimentos que era contrastado con los ingresos de las familias. Hasta 2006, la CEPAL y el gobierno de Chile mantuvieron una medición común.  Dicho sea de paso, esta medición resultaba considerablemente superior a la que realiza el Banco Mundial, con su línea de pobreza definida en dos dólares diarios –a paridad de poder de compra– por persona, con lo que para este organismo la población pobre en Chile sería del orden de sólo 3%. Pero en 2009, se produjo una divergencia metodológica, con la consecuencia de que la estimación de la CEPAL registró una caída de la incidencia de la pobreza a 11,5% de la población, mientras para el gobierno de Piñera se habría producido un aumento de la pobreza a 15,1% de la misma.

La diferencia se originó básicamente en la diversa consideración del hecho de que los alimentos subieran sus precios más que el conjunto de la canasta de productos del IPC, lo que en las anteriores mediciones no se había producido. La CEPAL decidió deflactar el costo de alimentarse y el del resto de bienes con sus respectivos índices de precios, en circunstancias que los precios de los alimentos habían subido en mayor proporción. El Gobierno de Sebastián Piñera no aceptó diferenciar la evolución de ambos tipos de precios, sobreestimando el costo real de la canasta de bienes considerada para fijar la línea de pobreza (costo de alimentos multiplicado por dos) y prefirió hacer un punto de imagen respecto al anterior Gobierno, pero a costa de la credibilidad técnica de la encuesta y un quiebre con un organismo del Sistema de Naciones Unidas.

En 2011, para la CEPAL –utilizando siempre la encuesta Casen y su propia metodología de registro de ingresos y de descuento de la inflación– la pobreza siguió bajando levemente y la cifra de la población en esa condición se situó en un 11,0% (y la de indigencia en un 3,1%), mientras para el Gobierno de Chile las tasas alcanzaron cifras de 14,4 % y 2,8%, respectivamente.

La adopción en la encuesta Casen 2013 de una “Nueva Metodología de Medición de Pobreza por Ingresos”, además de la introducción de un nuevo indicador de pobreza multidimensional, cambió otra vez el panorama de la medición de la pobreza en Chile. Para el Gobierno de Chile las tasas de pobreza y extrema pobreza alcanzaron en 2011 un 22,8% y un 8,1%, cifras que bajaron en 2013 a 14,4% y 4,5%, respectivamente.

En cambio, para la CEPAL –siempre según su propia metodología– la incidencia de la pobreza experimentó un descenso de un 11,0% en 2011 a un 7,8% en 2013 (ver cuadro), mientras la extrema pobreza pasó de un 3,1% a un 2,5% de la población, es decir, cerca de la mitad de la incidencia estimada por el Gobierno chileno para el mismo año y con la misma encuesta. Según esta información dada a conocer en enero de 2015 por la CEPAL, en términos comparativos regionales la pobreza registrada en Chile –manteniendo la metodología sobre la base del costo de una canasta básica de alimentos– es sustancialmente más baja que los promedios de 28,1% y 11,7% consignados para América Latina por este organismo regional.

Como se observa, se obtienen resultados muy distintos según sean los métodos de cálculo de la pobreza y la extrema pobreza que se utilicen, a partir de unos mismos datos de base, en este caso los recogidos en terreno por la encuesta Casen y los precios de alimentos registrados por el INE.

Por mucho tiempo ha tenido sentido medir la pobreza ligada a las carencias  de ingresos para solventar al menos la alimentación, pues el hambre es su aspecto más notorio y la desnutrición capta un importante aspecto de ella. Luego se consideró diferenciar la extrema pobreza y la pobreza sobre la base de medir el resto de las carencias y se ha usado un múltiplo del costo de alimentarse para medir la pobreza considerando el costo de otros bienes básicos para la subsistencia.

En Chile se ha considerado que un hogar está en situación de pobreza extrema si su ingreso mensual por persona es inferior a la “línea de pobreza extrema”, es decir, al ingreso mínimo establecido para satisfacer las necesidades alimentarias de una persona. A su vez, un hogar se ha considerado en situación de pobreza si su ingreso mensual per cápita es inferior a la “línea de pobreza”, o ingreso mínimo establecido para satisfacer las necesidades básicas alimentarias y no alimentarias de una persona en ese mismo período, es decir, multiplicando el costo de alimentarse por dos, sobre la base de la proporción aproximada del consumo de alimentos en el consumo total que arrojó la Encuesta de Consumo de los Hogares de 1978.

El uso del enfoque de necesidades de alimentación presenta, sin embargo,  problemas, pues estas varían de acuerdo a la condición física, las condiciones climáticas y los hábitos de trabajo. Los requerimientos nutricionales mínimos encierran, como subraya Amartya Sen, “una arbitrariedad intrínseca”. Además, “resulta difícil definir los requerimientos mínimos para los rubros no alimentarios”, lo que ha llevado a la OCDE a medir la pobreza como una medida relativa (el 50% de la mediana de los ingresos) y no ya absoluta, es decir, vinculada a la capacidad de solventar alguna canasta de bienes. Para la OCDE, en 2011 la pobreza relativa es de un 17,8% de la población, cifra superior a la de la pobreza monetaria absoluta calculada por el Gobierno chileno.

El Ministerio de Desarrollo Social abordó en esta ocasión cambios en la metodología de medición de la pobreza absoluta para procesar los datos de la encuesta 2013, nuevamente con la asesoría técnica de la CEPAL y también con de la Iniciativa de Oxford para la Pobreza y el Desarrollo Humano (OPHI).  A partir de la medición de pobreza basada en la Encuesta Casen 2013, se innovó tomando en cuenta escalas de equivalencia en el consumo del hogar. El valor de la elasticidad de equivalencia utilizada por el Ministerio de Desarrollo Social para tomar en cuenta la presencia de economías de escala en el consumo es de 0,7 para todos los miembros del hogar.

Se considera ahora que un hogar está en situación de pobreza si su ingreso mensual por persona es inferior a la “línea de pobreza por persona equivalente”, o ingreso mínimo establecido para satisfacer las necesidades básicas alimentarias y no alimentarias de una persona equivalente en ese mismo período. El valor de la línea de pobreza extrema equivale ahora a dos tercios de la línea de pobreza, lo que es cercano al gasto que realizan los hogares del grupo de referencia (los que están en el quintil inferior de la distribución del ingreso) en alimentación, vivienda y vestuario. Se asignaron precios a 95 productos, que representan un 76,4% del gasto per cápita promedio en alimentos del primer quintil. El valor de la canasta básica de alimentos por persona al mes, así estimado, asciende a $31.029 en abril del año 2012, considerando la más reciente encuesta de consumo de los hogares que se utiliza para calcular el IPC

Otro cambio tuvo que ver con que los ingresos agregados de los hogares calculados a partir de la encuesta Casen habían sido tradicionalmente ajustados a aquellos que se obtienen de las estimaciones de la cuenta institucional de hogares del Sistema de Cuentas Nacionales. El Ministerio de Desarrollo Social decidió ahora no continuar con esta práctica, pues el análisis del comportamiento de la información de ingresos muestra que esta es confiable, mientras las cuentas nacionales están en proceso de revisión permanente, lo que significa cambios metodológicos y de año base en períodos breves.

Se agregó además una medida de pobreza multidimensional que permite medir de manera directa las condiciones de vida de las personas y los hogares en relación con distintas dimensiones e indicadores de bienestar que se consideran socialmente relevantes, más allá de los ingresos monetarios. El Ministerio de Desarrollo Social usó la metodología propuesta por Alkire y Foster en 2007, adaptada por países como México y Colombia y por el Índice de Pobreza Multidimensional del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Se han incluido en la medida de pobreza multidimensional para Chile las dimensiones de  educación, considerando años de escolaridad y asistencia escolar; salud, considerando malnutrición y desnutrición en niños(as) y adscripción a un sistema de salud y problemas en la atención; vivienda, considerando hacinamiento y calidad de la vivienda y servicios básicos, y, finalmente, trabajo y seguridad social, considerando desempleo, cotizaciones y acceso a jubilación. El Ministerio de Desarrollo Social definió una ponderación equivalente para cada uno de los 12 indicadores considerados y definió que los hogares en situación de pobreza multidimensional son los que tienen carencias en a lo menos tres de los doce indicadores.

Un 20,4% de la población se encontraba, de acuerdo a estos criterios en 2013, en estado de pobreza multidimensional, a comparar con un 14,4% en estado de pobreza según ingresos con la nueva metodología y un 7,8% con la metodología tradicional de la CEPAL utilizada, con ajustes, desde 1988 en Chile.

Lo que cabe subrayar es que todas estas metodologías cuentan, para realizar sus estimaciones, con los mismos datos de la misma encuesta y sus resultados son, sin embargo, sustancialmente distintos.

Se confirma así el enfoque del Premio Nobel de Economía Amartya Sen: “No hay razón alguna para suponer que la idea de pobreza deba ser tajante y precisa”, a la par que “es posible que haya que usar más de un criterio en vista de la falta de uniformidad en los estándares aceptados” y que “casi no queda más que aceptar el elemento de arbitrariedad presente en la descripción de la pobreza y hacerlo tan transparente como sea posible”. Debemos acostumbrarnos, de aquí en adelante, a mirar varios indicadores de pobreza y no uno solo, y constatar,por ejemplo, que entre el cálculo tradicional de la CEPAL y el de pobreza multidimensional del Gobierno en 2013, hay que multiplicar la cifra de pobres casi por tres, es decir, uno de cada cinco en vez de uno de cada trece, lo que parece, por otro lado,  acercarse más a nuestra percepción de sentido común. No obstante, todas las estimaciones registran una considerable baja de la prevalencia de la pobreza en los últimos tres lustros.

Chile, Índices de pobreza (porcentaje de la población, a partir de encuestas Casen)

Fuentes: OCDE, CEPAL, Ministerio de Desarrollo Social y Banco Mundial.