Opinión
Frente a las críticas que se le han formulado, Edwards insiste en que los factores que determinan el crecimiento son la productividad, la estabilidad política, la calidad de la educación, la calidad de las políticas sociales, el Estado de derecho y la fortaleza institucional. Todo esto influye, por cierto, pero Edwards excluye el rol de una política de desarrollo productivo, porque ella sería proteccionista, repitiendo los errores de los años cincuenta y sesenta. Además, dice que diversificar y complejizar la matriz productiva no tiene consecuencias para el crecimiento y el desarrollo.
Este tipo de argumento de los economistas ortodoxos (especialmente de macroeconomistas incluso algunos de la ex Concertación Democrática), tienen ya casi cuatro décadas de duración. Desde 1990, he participado en innumerables intentos de diálogo con este sector, pero ha sido imposible lograr un consenso mínimo en esta materia. Parece que el sesgo ideológico es alto, porque siempre que escuchan los términos de política industrial o de desarrollo productivo, no discuten con argumentos, sino que responden con prejuicios y epítetos.
Parece que no se molestan en analizar a fondo la inmensa literatura que se ha desplegado en torno a la experiencia de los países asiáticos, de los países desarrollados intensivos en uso de recursos naturales, de las economías liberales como de EEUU que usaron la política industrial y tecnológica, en forma intensiva y seleccionando prioridades. Esto refleja ignorancia o una postura ideológica. Si es ignorancia Edwards debería callarse, como recomienda Wittgenstein. Si es sesgo ideológico, entonces habría que decir que hay una obsolescencia del pensamiento ortodoxo que no se adecua a los tiempos, así como una inquietante incomprensión de la realidad chilena.
Dicho esto, Edwards comete seis grandes errores en su noción de políticas de desarrollo. Es lamentable que no tenga una visión realista de lo que pasó en la dictadura, que confunda política de desarrollo productivo con la acepción castellana de política industrial, que reduzca la política de desarrollo productivo al proteccionismo y que tenga una visión limitada del rol de las instituciones. Lo peor es que no entiende que el modelo de desarrollo se está agotando y que por tanto se requiere una nueva visión estratégica.
El primer error es la interpretación de la historia. Edwards, parece olvidar que la dictadura sí aplicó una política de desarrollo productivo. Privatizó empresas públicas y las vendió a precios subvaluados para viejos y emergentes grupos económicos, que fueron los nuevos agentes para el modelo de crecimiento que habían ideado. En este contexto, les permitió apropiarse de la banca, pero también desarticuló sindicatos con el propósito de reducir los salarios. Asimismo, subsidió la industria forestal, fomentó la industria acuícola e impulsó las exportaciones no tradicionales. Del mismo modo, liberó los derechos de usos de RRNN, permitiendo licencias o permisos indefinidos sobre la pesca, sobre la explotación minera y sobre los derechos del agua. Y finalmente, permitió la destrucción de la industria manufacturera. Todo ello evidencia que, sabiéndolo o sin saberlo, la dictadura seleccionó sectores y subsidió las empresas de RRNN.
Cuando los “Chicago Boys” asumieron el comando de la política económica, tuvieron dos factores a su favor: una dictadura que destruyó la democracia y reprimió sin piedad a la oposición, así como un Estado Empresario propietario no sólo de empresas públicas, sino de grandes extensiones de tierras, aguas y recursos naturales. Como nunca antes ocurrió en la historia, una pequeña élite de tecnócratas apoyados por Pinochet, impulsó un proyecto de ingeniería económica y social a gran escala, basándose en el inmenso poder que tenía el sector público. Sin legitimidad alguna, sin consultar más que los grupos económicos, impulsaron una inmensa reestructuración de la matriz productiva. Empero los epígonos de los Chicago Boys de hoy, viven presos de una ilusión tecnocrática. Siempre repiten el mito de que fue el “libre mercado” quien reestructuró la matriz productiva cuando en realidad fue el Estado que generó nuevas instituciones, nuevos mercados y nuevos agentes económicos. Y la verdad es que la actual matriz productiva, sigue dependiendo de instituciones basadas en leyes y la Constitución, así como las políticas públicas.
El segundo error es creer que la política de desarrollo productivo verde y basado en la innovación sólo se reduce a la industria manufacturera. No es así. También incluye la producción de recursos naturales, las industrias creativas, los servicios productivos, así como también los servicios sociales. En consecuencia, no incluye sólo a la producción de bienes, sino que también la producción de servicios tales como los de salud, educación, previsión, industria digital e infraestructura de banda ancha. Incluye también la economía del cuidado, que presta servicios que mayormente no tienen precio, pero sí tienen un valor y son indispensables para la economía en su conjunto. En síntesis, la política de desarrollo productivo procura incrementar la complejidad productiva del sistema económico, ampliar su diversidad, reducir la concentración económica, disminuir la depredación ambiental y reducir la heterogeneidad de productividades que caracterizan a la economía chilena. En síntesis, la idea de desarrollo productivo se asemeja más al concepto inglés de “industrial policy” que es más amplio que la vieja acepción castellana de “política industrial”.
El tercer error es creer que la política de desarrollo productivo se reduce al proteccionismo. Es sorprendente el grado ignorancia que revela este prejuicio. La verdad es que la moderna política de desarrollo productivo o política industrial (en el sentido amplio) se basa tanto en instrumentos regulatorios como de fomento; en educación de alta calidad y en capacitación; en investigación, desarrollo e innovación (I+D+i) orientada por misión de desarrollo no sólo en lo productivo sino en lo social; en políticas regionales de desarrollo productivo; en fomento de la PYME; en la banca de desarrollo; así como también en políticas ambientales. Estas políticas pueden seleccionar clústeres, tecnologías, sectores (como energías renovables, minería, Big Data) o guiarse por misiones más transversales, como por ejemplo masificar e incrementar la calidad de la capacitación, que hace años sabemos que tiene fallas estructurales. Todo esto requiere de un Estado “Emprendedor” como diría Mariana Mazzucatto, concepto que es distinto al de Estado “Empresario”. Vale decir un sector público mucho más activo y dinámico de lo que ha sido en los últimos 30 años, basado en la colaboración público-privada pero que puede significar la conformación de empresas públicas regionales o nacionales (no te espantes). Gran parte de esto ya se hace, pero a baja escala y con grandes problemas de coordinación dentro del Estado, así como entre éste y el sector privado.
El cuarto error, es que Edwards no lo explícita que entiende por “fortaleza institucional”. Debiera aclararlo, porque es un economista de la universidad de Chicago y por largo tiempo se adscribe la corriente ortodoxa. Lo debe hacer porque instituciones como el Banco Mundial siguieron, por largo tiempo, el credo de esta universidad y entendieron que la “fortaleza institucional” se reduce a la protección de la propiedad privada y un gobierno que fija las reglas del juego, pero que abdica a las políticas de desarrollo productivo y minimiza la regulación porque el mercado se “autocorrige”. Esta obsesión por minimizar el rol del Estado privatizando, subcontratando y manteniendo una estructura centralista, ha hecho un enorme daño al desarrollo de nuestro país.
El quinto error, es creer que el crecimiento y el aumento de la complejidad o diversidad productiva se traduce automáticamente en más bienestar y más igualdad. Esto no es necesariamente así. Por ejemplo, Brasil tuvo una época dorada en la década de los setenta, creciendo a más del 7% y diversificando y complejizando la matriz productiva. Sin embargo, aumentó la desigualdad y la depredación ambiental. Otro ejemplo es el caso de EEUU. Este país tiene una estructura productiva altamente compleja y diversa, logrando superar a Europa en tasas de crecimiento durante la última década. Sin embargo, exhibe una desigualdad bastante más elevada que la de Europa y mucho más pobreza y precariedad. Para que hablar del caso chileno cuyo PIB per cápita es mayor que el de Uruguay, pero con un coeficiente de Gini mucho más elevado.
Esto evidencia que el crecimiento y la diversificación no son suficientes por sí mismas. La institucionalidad económica debe orientarse a reducir la elevada concentración económica en Chile y el abuso monopólico. Del mismo modo, se requiere mercados laborales con menos asimetría entre trabajadores y empresarios. Y también se requiere de un nuevo pacto fiscal, basado en una elevación sustantiva de la carga tributaria. En este sentido, se debe ir más allá de la noción de políticas sociales focalizadas. Se requiere de reformas institucionales, que avancen hacia un verdadero sistema de seguridad social, que construyan un seguro universal de salud, que reduzcan las brechas de género e instauren un sistema universal de protección social a lo largo del ciclo de vida. En síntesis, un Régimen de Bienestar dirigido por el Estado pero que puede ser mixto, orientado hacia la universalización de los derechos sociales para el siglo XXI.
Y finalmente, el sexto error es no entender que hay una creciente evidencia de que el viejo modelo de crecimiento fundado hace 40 casi años, se está agotando. Es evidente que Chile seguirá exportando minerales, productos frutícolas, pesqueros, acuícolas y forestales. Sin embargo, el dinamismo de esta estructura exportadora ya no es el mismo. Por un lado, porque la riqueza de los recursos naturales está disminuyendo; los servicios ambientales que provee la naturaleza se están agotando; la sociedad valora crecientemente un medio ambiente sano y cuestiona las externalidades negativas del sistema productivo. Asimismo, los trabajadores reclaman empleos decentes, anhelan tener una voz respetada en las empresas que no debieran sólo seguir lo que piden los accionistas, sino también los trabajadores, las comunidades aledañas y los proveedores. La evidencia es que nuestra economía ya no crece al ritmo del período 1990-2005. Por ello se requiere de profundos cambios institucionales, regulatorios y de políticas públicas para diversificar la economía, profundizar los clústeres basados en RRNN, desarrollar nuevos sectores de alta tecnología, incrementar la productividad de la PYME y modernizar al Estado que, en realidad, es un ecosistema con más de 100 mil empresas que le proveen servicios.
Si se mantienen las mismas instituciones y políticas públicas, la recesión y la pandemia en curso puede generar un período largo de estancamiento. Pero esto no es inexorable. Se están abriendo nuevas oportunidades de crecimiento y desarrollo, porque la transformación tecnológica abre inmensas oportunidades para generar nuevos sectores intensivos en altas tecnologías, así como enormes potenciales para profundizar los encadenamientos productivos a partir de la producción de RRNN, reduciendo la depredación. Esto supone una nueva bioeconomía. Pero estas oportunidades, no se concretarán sólo por el mercado, ni tampoco por el Estado que Chile actualmente dispone. La verdad es que nuestro país requiere de una revolución institucional que renueve los mercados y que modernice al Estado, dejando atrás su carácter centralista e hiperpresidencialista. Estos cambios institucionales servirán para impulsar la innovación, reducir la depredación ambiental y la desigualdad.
Esto debe comenzar con la nueva Constitución y se concretará posteriormente con la generación de nuevas leyes. De allí debe surgir un Estado democrático y social de derecho, más activo y emprendedor en políticas de desarrollo, un Estado que debe contribuir para conformar una nueva generación de empresarios pequeños, medianos y grandes. Esto es una necesidad vital. Los grupos económicos hace décadas que no invierten en I+D+i. El hecho es que hay una estructura oligopólica de la mayoría de los mercados chilenos que permite a las grandes empresas extraer rentas oligopólicas y luego rentas financieras. Hay una generación antigua de empresarios ideológicos, creados durante la dictadura, que prefiere extraer antes que producir rentas.
Las instituciones creadas por la dictadura están crecientemente obsoletas. La hegemonía de la élite tecnocrática está pulverizada o decae a ritmo acelerado. El país vive una creciente democratización y hay una demanda por grandes cambios sociales. Sin embargo, hay un riesgo de caer en un largo período de estancamiento. Por ello nosotros proponemos una política de desarrollo verde basada en la innovación que diversifique la matriz productiva. Frente a ello, los economistas ortodoxos tienen dos opciones: o se quedan con el mismo discurso y la misma ceguera que han exhibido por décadas; o se adaptan y se aventuran a un nuevo diálogo con el objetivo de un nuevo compromiso social y económico.
Es evidente que nos encontramos en posiciones opuestas. Pero me pregunto, ¿estarás abierto al diálogo para concordar un acuerdo de mínimos que permita la consistencia temporal de las políticas públicas, pero en una dirección distinta a la de 1973-1989 y 1990-2020? ¿O te quedarás amarrado a la guerra de trincheras? ¿Por cuál opción estás Sebastián?
