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Empoderar la política exterior reforzando su presencia constitucional

por 18 noviembre, 2021

Empoderar la política exterior reforzando su presencia constitucional
Las movilizaciones sociales del 18 de octubre y el posterior Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitución y el plebiscito aprobatorio, abrieron la posibilidad de reconstruir la matriz social y democrática de nuestro Estado de Derecho (un nuevo contrato más democrático e inclusivo), lo que abre también la posibilidad de reformulaciones específicas para el reacomodo de las políticas de acuerdo a estos cambios, a los intereses representados y a las necesidades futuras. Para la gobernanza democrática, su capacidad en eficacia y eficiencia para enfrentar desafíos internos y globales, complejos, dinámicos, de efectos múltiples, no da lo mismo cualquier política u organización, ni de su cara interna ni de la externa. Al final lo que necesitamos es una nueva política exterior para la complejidad y la democracia, de mayor participación/injerencia del Congreso y la sociedad, y cuyos principios queden claramente explicitados en la nueva Constitución. 
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Diversos sectores de la sociedad han empezado a pronunciarse sobre temas relevantes que debieran ser incorporados y/o cambiados en la nueva Constitución (por ejemplo, cambiar el régimen presidencialista, sacar el concepto de Seguridad Nacional o redefinir mejor los Estados de Excepción y el concepto de Orden Público de la Constitución de 1980), tras el masivo estallido social del 18-O,  el posterior “Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución” y el Plebiscito Aprobatorio abrieron la real posibilidad de reconstruir la matriz social y democrática de nuestro Estado de Derecho con un nuevo contrato social de futuro, en el marco de un “populismo democratizador”. 

La Constitución, como institución jurídica madre (supremacía constitucional), es el reflejo de un “acuerdo social” sobre lo fundamental de cómo se ve a sí mismo, de cómo la sociedad se desarrollará en un momento histórico (valores, la idea que tiene de sí misma, modelo y metas), de cómo ordena el quehacer interno (derechos y deberes sociales, definición y reglamentación de los poderes del Estado, elección y duración de cargos, etc.) y también de cómo se relacionará el país con otros actores internacionales (la cara externa de Chile). 

Sin embargo y a pesar de ser la Constitución el punto de partida de la política exterior, esta no ha sido una temática relevada (y menos democratizada) en las distintas cartas que ha tenido el país, más allá de indicar ciertos intereses nacionales, reconocer y normar en las concentradas facultades del Presidente en el marco de un fuerte presidencialismo (Capítulo IV, Gobierno, Presidente de la República, particularmente el Art.32 en distintos numerales), expresar el papel menor del Congreso Nacional (ratificación de tratados internacionales) y algunas otras cosas relacionadas en otros acápites. Por ejemplo, esta no consagra los principios que la guían (y la Ley Orgánica Constitucional N° 21080 del Ministerio de Relaciones Exteriores solo hace referencias), de lo que se deduce que, si bien esto permite cierta flexibilidad para adaptarse a los enormes cambios en un escenario internacional dinámico y cambiante, limita cualquier consistencia de una política exterior de Estado al cambiar sus sellos con cada gobierno, e inhibe la participación y/o control de otros poderes y de la ciudadanía, entre otros. Es decir, a pesar de su relevancia, la política exterior no tiene un tratamiento relevante en la actual Carta Fundamental y menos un anclaje concordante con las demandas democratizadoras del 18 de octubre. 

Genérica y tradicionalmente, la política exterior se define como el conjunto de principios, decisiones, políticas y acciones públicas que toma el gobierno de un Estado en función de los llamados “intereses nacionales” y de sus capacidades, en relación con los demás actores del sistema internacional. Ella está determinada por factores básicos como los intereses y visiones (en general de la elite), la historia nacional (sistema de gobierno), la geografía y la economía de los países, así como por las coyunturas internas y externas que se presentan al momento de formularla, por lo que la política exterior asume tanto las realidades y dinámicas domésticas como los asuntos internacionales.

Sin embargo, desde las miradas del poder y las burocracias cerradas que la han manejado en los últimos años, con especial énfasis en lo económico y la administración, han limitado su desarrollo (empoderamiento) y, más grave aún, como lo expresa Edgar Morin, han producido una inadecuación/contradicción entre las decisiones, acciones y saberes desarticulados y fragmentados (simplistas y mecánicos) con que procede, con realidades, desafíos y/o problemas cada vez más complejos, transdisciplinarios, transversales, globales y de impacto multidimensional que presenta la actual dinámica del escenario internacional. Es decir, no hay sintonía y/o coherencia entre la acción y la realidad (ahí están temas como Escazú, Unasur y muchos otros).

Junto con esta concepción reduccionista en la acción externa, se ha producido una proliferación de actores internacionales no-estatales con un poder e influencia crecientes, lo que ha obligado a redefinir la actividad propia de la política exterior y diplomacia estatal. Si bien los Estados tienen una larga experiencia en la relación con los actores no-estatales o en admitirlos como socios en diferentes proyectos, lo que es “novedoso” es que el aumento del poder, autonomía e independencia de estos actores ha desplazado en parte al Estado del control de la acción diplomática o lo ha obligado a compartirla, situación aún poco considerada en Chile.

Por último, es necesario relevar que la acción y proyección global hoy son esenciales para un país con capacidad de potencia secundaria y plenamente globalizado, al depender de ella la capacidad de un desarrollo vigoroso, sustentable, inclusivo geográfica y socialmente. Una presencia activa y empoderada del país (con liderazgo conceptual en lo posible) facilita consagrar los intereses, a la vez de ayudar a la resolución de problemas y desafíos de acuerdo a ellos y los valores que sustenta la sociedad.

También le otorga la posibilidad de jugar un rol en la conformación del nuevo escenario internacional (esta en proceso de construcción) y democratizar sus decisiones a través de esquemas multilaterales y herramientas conceptuales como el derecho internacional, la soberanía inteligente, la responsabilidad internacional o el codesarrollo en función de la paz y la seguridad. De asumir desafíos tan sustanciales como la supervivencia del planeta por la amenaza del cambio climático, por la contradicción de globalización-tribalización que ha acelerado la pandemia o la necesidad urgente de provisión de bienes públicos universales en democracias interpeladas por las desigualdades y restricciones agravadas por la pandemia o para la promoción de los derechos humanos que se ha convertido en un imperativo moral que traspasa fronteras, etc. 

Estamos en un período de inflexión

Es claro que “el viejo mundo se muere y el nuevo tarda en aparecer, y en ese claroscuro surgen los monstruos” (Antonio Gramsci), es decir, hoy la política exterior se enfrenta a las complejidades e interacciones múltiples de un mundo hiperglobalizado, en un cambio, contradictorio e incierto, de luchas hegemónicas y de resurgimiento de regímenes no democráticos y presiones activas de sociedades democráticas maduras y demandantes, entre otros, al final una ecuación muy explosiva. Esta realidad exige que la inserción internacional del país se empodere a partir del nuevo “contrato social” y no salga exclusivamente de los círculos estrechos del poder y/o del Presidente con miradas burocráticas transaccionales y/o minimalistas, vale decir, una que se convierta en una más compleja y sistémica (nacional) que esté normada en su esencia en la nueva Carta Magna desde una perspectiva conceptual democrática y, por lo mismo, integre coherentemente los intereses de toda la sociedad y, en particular, las acciones de todos aquellos actores nacionales que interactúan con incidencia en el exterior, de modo de fortalecer la acción del Estado a través de una coherencia consensuada (una verdadera política exterior de Estado). 

Si bien no hay consenso constitucional-jurídico, ni político-histórico, sobre cuán detallados deben ser los textos constitucionales (una de las más extensas es la Constitución de la India, con 146 mil palabras; la chilena tiene 25.900; y la de Mónaco, 3.800 palabras), si los principios de política exterior no se encuentran explicitados en él o lo hacen con una mínima aproximación, permite al gobierno de turno, a través de la figura presidencial y la cartera de Relaciones Exteriores, proponer y aplicar los principios que estime convenientes, a veces a contrario sensu de la política implementada por su predecesor y/o del sentir mayoritario nacional (TPP-11).  

Entonces y teniendo presente la necesidad de empoderar la política exterior para asumir la complejidad del escenario nacional y del internacional actuales, hoy estrechamente interdependientes, entre otros, es necesario reformular los siguientes puntos: 

1. En definiciones generales (Capítulo I, Bases de la Institucionalidad), Artículo 4°, “Chile es una república democrática”, habría que agregar los conceptos “plurinacional, pacífica, incluyente y solidaria”.

2. En Capítulo I, Bases de la Institucionalidad, Artículos 1 y 9, debe describir los intereses fundamentales, los valores, visiones del mundo y conceptos que guiarán su acción externa. El realismo en política exterior no puede dejarse desprovisto de anclajes contextuales y valóricos (y posteriormente normativos) como independencia y soberanía nacional; prevalencia de la democracia y los derechos humanos; autodeterminación de los pueblos; no intervención y solución pacífica de controversias; igualdad de los Estados; defensa de la paz; repudio del terrorismo y del racismo; cooperación entre las sociedades y pueblos para el progreso de la humanidad; asilo contra la opresión; etc. En Estados Unidos, por ejemplo y a través de la Declaración de Independencia, la Constitución y la Carta de Derechos, fueron los valores de la libertad y la democracia los que permitieron la construcción de un discurso político coherente y unificado en política exterior.

3. En función de una real política de Estado, esta debe estar anclada en un marco y sentido democrático-participativo, creando un Sistema Nacional de Política Exterior, creando Consejos Regionales de Políticas Exterior en todas las regiones, con participación de distintos sectores de la sociedad organizada, nombrar un funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores en cada uno de ello, y cuya función será la de nutrir la agenda, la toma de decisiones del ente encargado y, en ciertos casos, promover consultas dirimentes. Esto, entre otros, por ejemplo, implica modificar el Capítulo IV, Presidente de la República:

  1. a) Art. 32, Atribuciones presidenciales, en el numeral 8º, “Designar a los embajadores y ministros diplomáticos, y a los representantes ante organismos internacionales. Tanto estos funcionarios como los señalados en el N° 7° precedente, serán de la confianza exclusiva del Presidente de la República y se mantendrán en sus puestos mientras cuenten con ella”. En este artículo es necesario la incorporación del Congreso en la ratificación de la gran mayoría de los representantes del Estado, manteniendo solo un número determinado de embajadores con nombramiento exclusivo por el Presidente de la República. Y el numeral 15º, “Conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras y organismos internacionales, y llevar a cabo las negociaciones; concluir, firmar y ratificar los tratados que estime convenientes para los intereses del país, los que deberán ser sometidos a la aprobación del Congreso conforme a lo prescrito en el artículo 54 Nº 1º. Las discusiones y deliberaciones sobre estos objetos serán secretos si el Presidente de la República así lo exigiere". Se requiere mediatizar el extremo presidencialismo con la participación del Congreso y la sociedad en la formulación la agenda y toma de decisiones.

En el Capítulo V, Congreso Nacional, Atribuciones del Senado: a) Artículo 50, numeral 1°, junto con “Aprobar o desechar los tratados internacionales que le presentare el Presidente de la República antes de su ratificación. La aprobación de un tratado se someterá a los trámites de una ley”, se sugiere “Aprobar la Política Exterior presentada por el Presidente de la República al Congreso”, “Aprobar o rechazar los embajadores que le presente el Presidente de la República”, “Aprobar el estado de guerra”, entre otros.

4. Debe describir los órganos y formas competentes en su formulación y toma de decisiones (Capítulo IV, Bases Generales de la Administración del Estado): a) Artículo 38 “Una ley orgánica constitucional determinará la organización básica de la Administración Pública, garantizará la carrera funcionaria y los principios del carácter técnico y profesional en que deba fundarse, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes” (en el caso del Minrel, la Ley Orgánica Constitucional N° 21080 y su necesidad de modernización a partir de las nuevas definiciones). En este caso, entre otros, se debería agregar a la carrera funcionaria básica, ingresos colaterales de expertos, de modo de contar con la asesoría experta en temáticas permanentes (por ejemplo, Antártica, Espacio Ultraterrestre, Medioambiente).

5. Las nociones de soberanía, nación, Seguridad Nacional y otros serán determinantes en la definición de la política exterior, por lo que requiere de definiciones claras que den cuenta de la evolución de la realidad mundial y de sus conceptualizaciones (sentidos). Aunque se tratará en lo referente a Defensa, no puede seguir la autonomía de las FF.AA. en sus relaciones externas, para lo que se requiere la recategorización de ellas solo en el capítulo concerniente a la Defensa, subordinadas a la autoridad política, a la vez de la creación un Consejo de Política Exterior y Defensa Nacional, que debería ser materia de ley.

Las movilizaciones sociales del 18 de octubre y el posterior Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitución y el plebiscito aprobatorio, abrieron la posibilidad de reconstruir la matriz social y democrática de nuestro Estado de Derecho (un nuevo contrato más democrático e inclusivo), lo que abre también la posibilidad de reformulaciones específicas para el reacomodo de las políticas de acuerdo a estos cambios, a los intereses representados y a las necesidades futuras. Para la gobernanza democrática, su capacidad en eficacia y eficiencia para enfrentar desafíos internos y globales, complejos, dinámicos, de efectos múltiples, no da lo mismo cualquier política u organización, ni de su cara interna ni de la externa. Al final lo que necesitamos es una nueva la política exterior para la complejidad y la democracia, de mayor participación/injerencia del Congreso y la sociedad, y cuyos principios queden claramente explicitados en la nueva Constitución. 

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