Carta abierta a los convencionales de la Comisión de Sistema Político sobre el problema del Régimen Político en la nueva Constitución

El intercambio producido en nuestra sesión del 2 de diciembre mostró aspectos auspiciosos y otros que pueden ser más problemáticos. Estas reflexiones muestran la postura a la que, como FA+, hemos arribado en nuestras conversaciones y se las compartimos esperando que puedan contribuir a continuar la conversación que empezamos ese día con la expectativa de construir un acuerdo amplio, específicamente, sobre la reconfiguración del sistema político chileno.

Sin perjuicio de otras cuestiones importantes que deberemos discutir en la Comisión para efectos de este primer informe, tales como la reconfiguración del órgano legislativo o la incorporación de distintas formas de representación, ahora queremos referirnos a la del régimen político de gobierno.

En esta materia, la conversación del 2 de diciembre mostró una cierta coincidencia de diagnóstico, que sin embargo no se tradujo en una coincidencia en las posiciones respecto de las decisiones que la Comisión debe tomar. 

Estamos convencidos que la cuestión del régimen político es fundamental para la legitimación democrática del poder y, por ende, de primera importancia para la realidad de la nueva Constitución. La crisis de legitimación que llevó al estallido de octubre de 2019 es reconducible a que el régimen político de los últimos 30 años fue crecientemente visto como indiferente a las demandas sociales, limitado para generar condiciones de apertura y deliberación popular e incapaz de producir transformación institucional. Esta indiferencia e incapacidad contribuyó decisivamente a que la política institucional, la que ocurría en La Moneda y en el Congreso, a generar condiciones institucionales elitistas y cerradas que impedían la expresión de la voluntad de los pueblos, limitándose a escuchar las voces de la clase política. 

La Nueva Constitución necesita solucionar esto, porque en caso contrario el funcionamiento normal de la política después de la Constitución será tan parecido a la política anterior que la nueva Constitución misma carecerá de realidad en la experiencia de las personas. Ellas seguirán viendo cómo se realizan promesas de gobierno que no se cumplen y a la actividad política como ajena a sus vidas.

Esta indiferencia e incapacidad de los órganos políticos centrales bajo la Constitución de 1980 y su consiguiente deslegitimación ha llevado a algunos a creer que para solucionar este problema basta con quitarles poder a esos órganos y transferirlo directamente a la ciudadanía o a territorios distintos del espacio nacional. Nosotros creemos que la agenda territorial y la generación de mecanismos de participación directa son parte indispensable de la solución, pero que nuestra atención debe ponerse, adicionalmente, en la manera como el sistema político contribuye a la superación del desafío planteado. No nos podemos permitir que la nueva Constitución mantenga un diseño institucional elitista, cerrado e indiferente a las demandas sociales. Parte importante del poder va a permanecer en el Estado central y parte importante de los problemas van a seguir requiriendo ser abordados a nivel nacional. Desde el punto de nuestra Comisión, nos parece indispensable conseguir que ese poder central se reconfigure como uno abierto a la ciudadanía, habitado por ella y capaz de acoger y realizar la voluntad popular. Visto así, la cuestión crítica a la que nos referimos aquí es configurar un régimen político eficaz, es decir, que pueda concretar la voluntad popular y no eternizar las discusiones como lo hemos visto ocurrir con educación, con pensiones, con salud, con el reconocimiento constitucional de pueblos originarios, con la reforma policial, etc.

Como decíamos, nuestra preocupación por la eficacia del régimen político descansa en la relación que esta tiene con la legitimación de sí mismo, porque es fundamental que las personas puedan ver en la institucionalidad política la medida de su empoderamiento. Y esto supone que ellas tienen el poder de decidir. La Constitución seguramente creará mecanismos de participación directa que aumentarán su poder de decisión. Pero es crucial que además experimenten poder de decisión al elegir un determinado programa político, sabiendo que esa decisión tendrá efecto, que ese programa será realizado. Los programas políticos no pueden seguir siendo simplemente estrategias de campaña. Cuando esto se convierte en la experiencia habitual de los ciudadanos y ciudadanas, entonces es evidente que las promesas democráticas se transforman en falsas promesas, y el resultado será lo que hemos vivido: una progresiva deslegitimación política. La nueva Constitución debe generar condiciones institucionales que permitan la ejecución del programa prometido, para que este sea efectivamente una forma en que las personas deciden sobre la vida común.

¿Cómo debe ser un régimen político que pone énfasis en la eficacia del gobierno? Esto no tiene una respuesta simple. En la tradición política chilena ha sido desde antiguo un problema. En efecto, en el presidencialismo chileno la alineación entre Poder Ejecutivo y Poder Legislativo es más la excepción que la regla. Y la desalineación entre ambos importa un riesgo muy evidente de bloqueo parlamentario a la acción gubernativa, bloqueo que implica parálisis del sistema político.

La tradición chilena ha intentado enfrentar este problema buscando negar o limitar las posibilidades de bloqueo del Congreso, de modo de evitar que este implique parálisis. Para esto, ha tendido progresivamente a concentrar en la Presidencia poder para ordenar a un Congreso desalineado. Así lo muestran la regulación actual de la tramitación de la Ley de Presupuesto; la facultad presidencial de controlar las urgencias y, de este modo, la agenda del Congreso; la extraordinaria amplitud de la iniciativa exclusiva; el poder de veto presidencial y otras facultades presidenciales en la operación del Congreso Nacional. Esta solución es la que es usualmente descrita como “hiperpresidencialismo”.

Uno de los consensos que emergió de nuestra conversación el jueves 2 de diciembre fue que el hiperpresidencialismo, este exceso de atribuciones de la Presidencia, no es parte de la solución, sino parte del problema. Esta es una idea a la cual nos sumamos con entusiasmo. Pero es muy importante aquí proceder con cuidado: mantener las características centrales de un régimen político que tiende a la desalineación, eliminando al mismo tiempo los mecanismos que la tradición chilena ha encontrado para disminuir el riesgo de bloqueo, es agudizar el riesgo de parálisis. Y esa parálisis está vinculada, a nuestro juicio, con la cuestión de la legitimidad. Por ello, esto profundizaría en vez de solucionar los problemas que se encuentran en la base del mandato de esta Comisión y, por cierto, de la Convención Constitucional.

Porque el diagnóstico es claro: la solución de la tradición chilena, el hiperpresidencialismo, es insuficiente y perniciosa. Insuficiente, porque no soluciona el problema de la ineficacia: la gran mayoría de miembros de la Comisión nos hemos manifestado de acuerdo en que los gobiernos han devenido incapaces de conformarse en torno a programas claros y en actuar de forma cooperativa con el Legislativo en la realización eficaz de esos programas. Perniciosa, porque puede acrecentar ese problema. Esto explica la aparentemente paradojal condición de nuestro sistema político: se dice que lo caracteriza una excesiva concentración de poder en la Presidencia, pero eso resulta en un sistema político ineficaz en el sentido ya explicado. La razón de esto es que la concentración del poder lo hace más débil, porque el poder puede multiplicarse cuando se divide.

La solución de “atenuar” al presidencialismo, negando facultades a la Presidencia sin cambiar las condiciones que hacen probable la desalineación, no está a la altura de este diagnóstico porque no logra multiplicar sino solo dividir el poder: la mayoría de la Comisión quiere evitar el hiperpresidencialismo, equilibrando la relación entre Ejecutivo y Legislativo, pero sin darle la importancia requerida al problema de la ineficacia, el problema para el que el hiperpresidencialismo fue una solución insuficiente y perniciosa.

Para esto último hemos oído fundamentalmente dos soluciones: permitir que parlamentarios puedan ser ministros de Estado, por una parte, y fijar la elección parlamentaria en conjunto o después de la segunda vuelta presidencial. Eso nos parece insuficiente y, en ciertas condiciones, potencialmente incompatible con la voluntad de crear una política programática y menos personalista. En efecto, no se trata solo de que un gobierno sea elegido con una mayoría inicial. Su aprobación popular después de la segunda vuelta se diluye rápidamente. Es parte de nuestra experiencia política, por otro lado, que la elección de un gobierno con mayoría parlamentaria no implica que esa mayoría podrá mantenerse en el tiempo, porque el problema yace no (solo) en los resultados de las elecciones, sino en el hecho de que actualmente el destino político del gobierno y de las cámaras es independiente uno del otro. Esto es lo que debe ser tratado.  

En la Comisión, los constituyentes del FA+ hemos propuesto atacar directamente este problema, con un modelo que, entre otras cosas, unifique los destinos políticos de Congreso y gobierno, y que puede ser generalmente descrito como “parlamentarista”. Esta solución ataca directamente al problema porque, en vez de aceptar la desalineación y dar poder a la Presidencia para evitar que ella implique parálisis, busca evitar la desalineación.

En las conversaciones que ya hemos iniciado, esta solución parece estar en minoría. Las razones para esto son variadas: que el pueblo está acostumbrado a elegir a su gobernante de modo directo; que los partidos son impopulares y traspasarles ampliamente facultades de gobernanza sería un riesgo; que no queremos arriesgarnos a una suerte de Transantiago político. Aunque creemos que esos temores pueden ser abordados adecuadamente en un diseño que efectivamente una el destino político de Ejecutivo y Legislativo, entendemos que puede ser difícil construir ese consenso mayoritario. Por eso, estamos plenamente disponibles para abrir los márgenes de la solución que hemos defendido y contribuir a buscar otras soluciones alternativas.

Pero no hay que perder nunca de vista lo que estaremos buscando: debemos abordar directa e institucionalmente los problemas que se advierten ampliamente por especialistas y por los constituyentes. No hay minoría, sino un amplio consenso, en el diagnóstico de que necesitamos crear formas institucionales que hagan más probable la generación de gobiernos programáticos y que cooperen, en los márgenes definidos por sus programas, con la cámara política. Sería, por lo mismo, una irresponsabilidad llegar a acuerdos que no aborden esta cuestión.

Hoy tenemos una oportunidad inédita para diseñar una institucionalidad que reconozca las prácticas políticas parlamentarizadas que ya se encuentran presentes en nuestra historia constitucional y atrevernos a pensar instituciones capaces de resolver, antes que convivir con, los problemas políticos que aquejan a nuestro país, que son, principalmente, de concentración del poder y negación de la diferencia. Como integrantes del colectivo FA+ creemos que el modelo presidencialista de concentración de poder es incapaz de generar las condiciones institucionales necesarias para recuperar la política como espacio de representación amplia y diversa y como espacio de concreción de los anhelos ciudadanos. 

Para los convencionales del FA+, dar solución a estos problemas es un objetivo central e intransable. Nuestra decisión de hacerlo es más importante y fundamental que nuestro compromiso con una forma específica como la que defendemos. Estamos por eso disponibles para explorar soluciones alternativas de sistemas mixtos o presidenciales, mientras puedan hacerse cargo del problema. Esta es la cuestión que a nuestro juicio debiera tomar toda nuestra atención, para evitar desajuste entre nuestro diagnóstico común y las soluciones que ofreceremos a Chile en la nueva Constitución.