La institucionalidad ambiental: la demolición silenciosa de un patrimonio democrático

Poco se sabe de cómo el gobierno espera mejorar la gestión ambiental del país, en cambio mucho de cómo espera que la institucionalidad ambiental favorezca la inversión.

Al punto de que hoy día los grandes logros del ministerio de Medio Ambiente no se miden en función de las mejoras de la calidad ambiental, sino en términos de la inversión que ha posibilitado, pareciendo este más un ministerio económico que uno ambiental.

Esta inversión de papeles ha sido posible gracias a una narrativa que comenzó a consolidarse durante el gobierno anterior y que facilitó una lenta pero sistemática erosión de la legitimidad de la institucionalidad ambiental.

Dicha estrategia comunicacional logró instalar la idea de que la institucionalidad ambiental es la principal responsable de las demoras en los procesos de autorización administrativa de inversiones productivas.

Se trató de un mecanismo de atribución de responsabilidad sofisticado, pues desplazó implícitamente la carga de la prueba hacia la propia institucionalidad ambiental.

En lugar de demostrar que las demoras son consecuencia de su actuación, se le exige demostrar que no lo son. Así, la existencia misma de retrasos se transforma en prueba de culpabilidad.

Como estos ocurren dentro de procedimientos gestionados por la administración ambiental, cualquier explicación alternativa tiende a ser descartada de antemano, generando una lógica circular en la que la institucionalidad aparece siempre como responsable, independientemente de cuáles sean las causas reales de las demoras. Tanto como decir que las listas de espera para determinadas operaciones son responsabilidad de los hospitales porque allí es donde estas tienen lugar, desconociendo la complejidad del fenómeno llamado sistema de salud.

Este argumento, repetido hasta el cansancio, demuestra el escaso interés por la institucionalidad ambiental del país de quienes lo han argüido reiteradamente. Esto ha contribuido a erosionar la legitimidad pública de la institucionalidad ambiental y ha permitido el siguiente paso que ha venido con las decisiones de política ambiental del gobierno actual. Tal como lo ha señalado una ONG ambiental: “Es una redefinición profunda del papel del Estado en la protección ambiental”.

Pero esta estrategia comunicacional no hubiera sido posible sin la subordinación histórica de los valores ambientales a las prioridades económicas en la política pública y el diseño institucional del país.

Esa subordinación es tan profunda que incluso la ministra de Medio Ambiente del gobierno anterior, al responder a quienes ven la protección ambiental como un obstáculo para el desarrollo, sostenía que existe una “falsa dicotomía entre desarrollo económico y cuidado de la naturaleza”.

El problema de esa formulación no reside en su veracidad, sino en lo que presupone: que la inexistencia de esa tensión es la condición de posibilidad de la política ambiental. Con ello se acepta implícitamente que, ante un conflicto real entre protección ambiental y crecimiento económico, deberían ceder los objetivos ambientales.

Cualquiera que entienda un poco de economía ambiental sabe que toda la política en este terreno consiste en internalizar costos ambientales de las actividades de producción, y por ende de consumo, que no están incorporados de forma automática al cálculo de costes de los agentes económicos. De este modo, tales costes queden incorporados a sus decisiones de producción y consumo. O sea que en términos absolutos no puede haber protección del medio ambiente sin un incremento de costes.

Otra cosa es si cada agente, o en este caso cada país, en ese nuevo escenario de costes logra mantener su competitividad. A un agente individual puede resultarle más fácil que a una economía fuertemente extractivista como la nuestra.

Ahora bien, ¿Cuáles son los costes ambientales que se deberían internalizar? Esa no es una pregunta fácil de responder. La pregunta de cuánto cuesta descontaminar las aguas de nuestros ríos tiene más de una respuesta. Tampoco es de fácil respuesta la pregunta de cuánta es el agua de un cauce que no se puede extraer, y no está sujeta a la venta en ningún sentido.

Así, cualquiera que haya estudiado algo de economía ecológica sabe que es imposible determinar esos costos ambientales de las actividades de producción y consumo de manera completa, objetiva o inequívoca.

Entonces, ante esa imposibilidad o ignorancia, la solución que se han dado las sociedades modernas para asignar costes ambientales, o si se le quiere ver del otro lado, para determinar la intensidad de la protección de la naturaleza, es desarrollar una sofisticada institucionalidad, cada vez más vasta y compleja: la ambiental.

Esta institucionalidad establece unos marcos administrativos los cuales aplicados progresivamente uno a uno, a inversiones, actividades de consumo, incluso de recreo suponen una asignación de costes ambientales, que estas actividades van paulatinamente asimilando.

La institucionalidad ambiental es un mecanismo social para gestionar incertidumbre respecto de los límites ecológicos y asignar progresivamente costos ambientales a la actividad económica y de consumo.

Cumple así una función similar a la del mercado solo que de una forma mucho más precaria y con muchísima menos información y flexibilidad que este. Una institucionalidad que a diferencia de otros desarrollos institucionales está condicionado por un dilema estructural; sabemos que debemos proteger la naturaleza de nuestras agresiones, pero como ella no habla, no tiene agencia diríamos, no sabemos exactamente cuánto, y cuánto sea ese cuánto, supone costes cuyos beneficios son difíciles de evaluar.

Así su desarrollo no puede ser sino el resultado de un lento proceso de diálogo sociopolítico mediante el cual como sociedad nos vamos dotando de las herramientas que se hagan cargo de esta pesada tarea.

De tal forma que, no son las medidas específicas de protección de la naturaleza, como clasificar una especie como protegida, o elevar las condiciones para la emisión de determinados contaminante, las que aseguran a largo plazo el acoplamiento estructural del desarrollo social con su entorno natural, sino que es la existencia de la institucionalidad ambiental la que lo hace.

Y la institucionalidad ambiental no son normas específicas, sino que es la capacidad, o la gobernanza, que hemos construido para mediante lentos procesos de diálogo sociopolítico ir añadiendo complejidad a ese sistema.

La institucionalidad ambiental es la capacidad colectiva para procesar conflictos socioambientales y construir progresivamente estándares de protección de la naturaleza que todos consideramos imprescindibles.

Por eso las medidas que en sus primeros 100 días el gobierno ha puesto en marcha, entre las que destacan el retiro de 43 decretos ambientales en tramitación —incluidas normas de calidad del aire y agua, normas de emisión y planes de descontaminación—, la paralización de 12 reglamentos esenciales para la implementación del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP), el congelamiento de instrumentos clave de la Ley Marco de Cambio Climático, el retraso en la creación de nuevas áreas protegidas y propuestas legislativas destinadas a restringir mecanismos de evaluación, participación e impugnación ambiental, resultan tan inquietantes.

Son inquietantes, no porque hayan puesto en duda la protección de espacios o especies, o una norma específica, no por ello debilitan la institucionalidad ambiental, porque una norma más o una menos no lo hace. Son graves porque son decisiones que, por su fondo y forma, no pretenden, en ningún sentido, ser el resultando de un diálogo o un consenso social, que es la única forma sobre la cual la institucionalidad ambiental puede edificarse.

Más bien constituyen la negación de largos procesos democráticos de deliberación que ha habido detrás de cada una de las normas afectadas.

No se trata de medidas que puntualmente reduzcan tal o cual nivel de protección, son medidas para desandar el camino sociopolítico institucional que la sociedad chilena ha recorrido para construir una herramienta para regular nuestra relación con el entorno. Es un modelo de gobierno que tiende a la desestabilización de la institucionalidad ambiental.

Esta política proviene precisamente de asumir que, en una economía como la chilena, existe una tensión real entre protección ambiental y desarrollo económico. En una estructura productiva fuertemente dependiente de la explotación de recursos naturales, no resulta sencillo absorber los costos asociados a procedimientos, regulaciones e instituciones ambientales cada vez más complejos, diseñados para resguardar el patrimonio natural.

Esa dificultad se vuelve aún más aguda cuando se parte de la convicción de que el crecimiento económico requiere un Estado reducido, con menores capacidades regulatorias y administrativas, incapaz de responder oportunamente a la creciente demanda de permisos, fiscalización y gestión ambiental que una economía moderna exige.

Proviene, en definitiva, de una jerarquía de valores en la que las consideraciones ambientales continúan ocupando un lugar subordinado frente a las económicas.

No es casual, entonces, que lo que hoy se cuestione no sean únicamente determinadas normas o procedimientos, sino la propia institucionalidad encargada de representar y proteger esos valores ambientales en la toma de decisiones colectivas.