Emergencia climática: oportunidades y desafíos de los planes regionales de ordenamiento territorial

La reciente catástrofe climática que azotó a las regiones de Coquimbo y Atacama durante julio ha dejado al descubierto, una vez más, la vulnerabilidad de nuestros asentamientos ante una geografía que exige respeto.

Casos emblemáticos como las inundaciones en el pueblo El Islón en La Serena, los daños estructurales en el Camino al Valle del Elqui o la exposición de construcciones en áreas de riesgo en Ovalle, no son meros accidentes naturales. Son síntomas de un ordenamiento territorial deficitario que no ha logrado prevenir la ocupación de zonas de riesgo por remociones en masa o desbordes, evidenciando así la urgencia de transitar desde una respuesta reactiva hacia una planificación anticipatoria.

En la actualidad, como ha indicado Enrique Rajevic (2000), el desafío está en superar la histórica dicotomía urbano-rural y enfocarse en la interfaz urbano-rural, donde se producen las mayores tensiones de uso de suelo, produciendo un poblamiento desregulado en los sectores rurales, con los consecuentes riesgos, tensiones y conflictos que ello genera, hoy amplificados por los efectos del cambio climático. Para ello, resulta indispensable una gobernanza multinivel que no solo dependa del Estado, sino que fomente una colaboración genuina entre distintos actores, incorporando activamente a la sociedad civil y a la academia en la toma de decisiones.

Sin embargo, el marco jurídico chileno ha sido históricamente un obstáculo. Según una investigación de Esteban Szmulewicz (2014), el diseño del ordenamiento territorial se caracteriza por una profunda dispersión normativa e institucional, donde coexisten múltiples instrumentos que operan en diferentes niveles sin una jerarquía clara, con distintas autoridades competentes y sin mayor coordinación ni integración. Esta “miscelánea normativa” provoca incoherencias, pues el uso del territorio termina gobernado por una mirada sectorial desprovista de sensibilidad hacia la diversidad geográfica regional, particularmente en los territorios rurales, en las zonas costeras o ribereñas, y en las áreas de expansión urbana. Durante décadas, la primacía del mercado ha dictado la liberalización del suelo, dejando a las regiones como simples receptoras de decisiones centralizadas.

En este complejo escenario, el Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT) surge como una gran oportunidad. Consagrado en definitiva por la ley de fortalecimiento de la regionalización (N° 21.074) del año 2018, e incluso anteriormente en la ley de bases generales del medio ambiente, se define como un instrumento que orienta la utilización del territorio regional para lograr su desarrollo sustentable mediante una macrozonificación. El PROT representa una visión general del territorio regional que puede identificar áreas de localización preferente para actividades productivas o infraestructuras, especialmente en territorios rurales que hoy carecen de planificación. Más importante aún, el PROT tiene la obligación de integrar la variable climática en todas sus etapas. Esto permite que el procedimiento de elaboración, que debe ser participativo y deliberativo según su recientemente publicado reglamento, incluya de forma vinculante criterios de riesgo y resiliencia climática, y la necesaria Evaluación Ambiental Estratégica (EAE).

Por cierto, cabe destacar que el PROT es el primer y único instrumento de planificación territorial con vinculatoriedad a nivel regional. Y, en esa medida, aspira a evitar las falencias que presentó en su momento el PRDU (Plan Regional de Desarrollo Urbano), de carácter indicativo (no vinculante) y enfocado en la perspectiva urbanística. De este modo, la gobernanza del PROT responde a una fuerte lógica territorial que estará encabezada en lo sucesivo por el respectivo Gobernador/a Regional, en conjunto con el Consejo Regional, las divisiones profesionales respectivas, el apoyo técnico de los servicios públicos competentes, así como también la sociedad civil, la academia regional, y la ciudadanía.

Parafraseando a Orellana, Arenas y Moreno (2000), el PROT se erige entonces como una herramienta que podría articular una gobernanza territorial a escala regional con un enfoque consensuado, intersectorial y que conecte a los distintos niveles de gobierno que intervienen en los territorios.

No obstante, los desafíos persisten y son significativos. El principal escollo es la limitación jurídica que impide que el PROT tenga carácter vinculante, esto es, obligatorio para el sector público y los privados, sobre zonas que ya cuentan con planificación urbanística. Esto genera una tensión con los Planes Reguladores Comunales (PRC) e intercomunales (PRI), que mantienen su primacía normativa sobre el uso del suelo urbano. Además, como señalan Delooz y Serrano (2023), la coordinación institucional sigue siendo una dificultad: la aprobación del PROT requiere un “informe favorable” de la Comisión Interministerial (Comicivyt), lo que en la práctica constituye una forma de tutela administrativa del nivel central que cercena la autonomía regional.

Junto con ello, la articulación con las municipalidades y un sinnúmero de autoridades sectoriales, desde Minería hasta Obras Públicas, exige un liderazgo político regional capaz de movilizar actores en miras de un ordenamiento que no se vea desbordado por los intereses sectoriales del momento.

La reciente emergencia climática en las regiones de Coquimbo y Atacama nos enseña que el costo de no ordenar y planificar el territorio puede ser la vida y el patrimonio de las personas, así como la infraestructura pública, la provisión de servicios públicos esenciales, y la afectación del normal funcionamiento de la vida.

El PROT puede ser la herramienta para cambiar este destino, pero solo si logramos dotarlo de la fuerza necesaria para que el territorio sea, por fin, el marco y no la víctima de nuestro desarrollo.