Incentivos para Carabineros: los riesgos de un mal diseño

El Congreso Nacional se encuentra discutiendo con discusión inmediata una reforma que modifica diversos ámbitos de la carrera profesional de Carabineros de Chile. Las trágicas circunstancias en que falleció el Cabo Segundo Cristopher Aguilera aceleraron la tramitación con el objetivo, seguramente, de dar una señal política de respaldo a la policía uniformada.

El proyecto tiene por objetivo modernizar el sistema de incentivos, extender la carrera policial y establecer herramientas para la gestión de planta. Ya fue aprobado por el Senado y se encuentra en su fase final en la Cámara de Diputados. A continuación solo me referiré al mecanismo que crea incentivos por cumplimiento de metas institucionales.

La propuesta establece que se pagará trimestralmente un bono de servicio al personal de planta de Carabineros equivalente al 10% de su sueldo, pero atingente a dos condiciones: el cumplimiento de metas institucionales anuales y la presencia del personal en sus puestos de trabajo por un número de días en el período previo al otorgamiento del bono.

Respecto de las metas institucionales, ellas serán propuestas anualmente por el Director General de Carabineros al Ministerio de Seguridad Pública y deberán ser promulgadas en un decreto firmado, además, por el Ministerio de Hacienda. Se señala en el proyecto que el grado de cumplimiento de las referidas metas “será medido mediante indicadores de gestión u otros instrumentos de similar naturaleza. Las metas vinculadas con la ejecución de servicios policiales deberán considerar en sus indicadores de gestión tanto la prestación efectiva de dichos servicios como el resultado de los mismos”.

Lo anterior conlleva una serie de desafíos y riesgos en su implementación práctica. Por una parte, deberán definirse cierta prestación efectiva de servicios (por ejemplo, patrullajes, atención en guardia, etc.), pero también se incluyen los “resultados” de tales servicios y que en términos del orden público seguramente se medirá con indicadores como detenciones, decomisos, o determinadas reducciones en tasas de delitos. Naturalmente, el proyecto no establece los indicadores específicos que serán considerados pero este asunto es crítico por cuanto podría moldear el actuar de Carabineros en el futuro.

El bono se pagará a los funcionarios solo si la institución de Carabineros de Chile cumple sobre el 75% de las metas de gestión y pagándose en forma proporcional al porcentaje de cumplimiento. Si Carabineros de Chile cumple en términos nacionales con el 90% un año, entonces se pagará el 90% de aquel 10% de la bonificación del personal.

El riesgo de esta estructura de bonos ha sido ampliamente documentado en términos comparados. La primera cuestión para considerar es la naturaleza de las metas institucionales que se definirán y el umbral de exigencia de ellas. Si se trata de metas asociadas, por ejemplo, a reducir delitos violentos, es esperable que la institución comience a movilizarse para cumplir tales objetivos. Si los umbrales definidos son demasiado altos, entonces es probable que no se cumplan tales objetivos y con ello se pierda la bonificación o se reciba una bonificación menor a lo esperado. Es decir, la definición del tipo de metas y el umbral de cumplimiento es un asunto crítico que impactará en el comportamiento de la institución.

El segundo efecto esperable es lo que se denomina “gaming”, esto es, la acomodación, ajuste y/o adulteración de las acciones y estadísticas por parte de los funcionarios para cumplir con las metas institucionales que se establezcan. Una vez hecha la norma, las instituciones—policiales y no policiales—tienden a organizar su labor para cumplir con las metas trazadas. Pensemos en la inflación de notas en el sistema escolar o en los indicadores de mejoramiento de la gestión. Todos terminan trabajando para cumplir con dichas metas, incluso a riesgo de sub representar o sobre representar ciertos resultados. En el caso de la seguridad puede tener consecuencias muy graves pues se trata de un asunto que involucra decisiones asociadas a disponer recursos humanos y materiales para enfrentar situaciones de vida o muerte.

Una tercera cuestión se refiere al riesgo de frustración institucional si no se cumplen las metas. Como esta definición de metas es de carácter nacional, puede darse el caso de unidades, prefecturas o incluso zonas que logren cumplir las metas institucionales, pero que se vean afectadas porque otras zonas no lo hicieron.  Dada la diversidad territorial del país (urbano/rural, zonas de frontera, zonas de alta complejidad barrial, etc.), un esquema de metas institucionales nacional no logra capturar las complejidades y exigencias muy diferenciadas de los Carabineros que dependen de la función que cumplen y el territorio donde están destinados.

Así, de perseverar la idea de un modelo de bonificación basado en metas, el modelo propuesto requiere establecer una comisión técnica como instancia obligatoria —en el proyecto aparece una como opcional—que defina y evalúe las metas institucionales; focalizar el cumplimiento de metas a la prestación de servicios no así a los “resultados” pues podría generar incentivos perversos; e incorporar en la estructura de definición de metas las particularidades territoriales del país que originan esfuerzos institucionales en Carabineros muy disímiles.

La segunda parte de esta bonificación depende de los días trabajados por parte de los funcionarios. Recibirán el 100% del incentivo quienes hayan prestado servicios durante los tres meses del período correspondiente y registre un máximo de tres días de ausencia; recibirán el 50% del bono quienes registren entre 4 y 6 días de ausencia, y no se otorgará incentivo a quienes presentan 7 o más días de ausencia. No se consideran como ausencias las asociadas con licencias médicas profesionales o de pre y post natal, enfermedad grave de hijo menor de un año, feriados, permisos legales o permisos reglamentarios.

Varias dificultades se observan en este diseño. Primero, se optó por un esquema no gradual, por lo que se producen fuertes diferencias entre quien tuvo hasta 3 ausencias que recibe el 100% del bono y quien tuvo solo un día más y que recibe solo el 50%. Lo mismo entre quien tuvo 6 ausencias, que recibe el 50% y quien tuvo 7 ausencias y que no recibe nada. La percepción de injusticia podría hacerse presente entre los funcionarios. Pero, además, un esquema como el propuesto muy probablemente incrementará las demandas por licencias medidas, permisos legales y reglamentarios para no perder los beneficios. Aquí se requiere mejorar los controles internos sobre el otorgamiento de este tipo de permisos y licencias, aumentar los recursos humanos para gestionar el ya importante número de licencias que se tramitan en dicha institución, y generar una mayor graduación en los criterios para dar la bonificación.

El proyecto de ley considera una serie de temas adicionales asociados al desarrollo de la carrera y que se orientan generar mayor flexibilidad para aumentar la planta, promover incentivos y extender la carrera. Lo que no discute el proyecto son las condiciones materiales y organizacionales que también requieren algunos ajustes. La experiencia comparada muestra que los problemas de retención no se resuelven exclusivamente por la vía de incentivos económicos, sino que a partir de un conjunto de políticas destinadas a mejorar el clima organizacional, conciliar la vida familiar e institucional y reducir los estresores en el cumplimiento de sus funciones.

De mantenerse el modelo de bonificación tal cual fue propuesto—asociado al cumplimiento de metas y a días trabajados—muy probablemente ampliará los estresores laborales, generará incentivos negativos y no contribuirá a fortalecer una institución que es fundamental para la provisión de seguridad. La urgencia política con la que se está discutiendo este proyecto resulta preocupante, pues impide evaluar los potenciales efectos de medidas que parecen bien intencionadas pero que podrían producir efectos muy negativos al interior de Carabineros. Lo urgente a veces es enemigo de la buena calidad de la política pública.