Mecanismo de discriminación en materia de libertad de información
Nadie fiscaliza en serio los gastos, las cifras oficiales son a medias y no hay manera de transparentar los criterios mediante los cuales los gobiernos privilegian ciertos medios de comunicación al momento de realizar sus publicaciones y campañas publicitarias. Esa es la realidad de Chile sobre el avisaje estatal. Según el Departamento de Estado de EE.UU. y expertos en el tema, la mayor tajada de la torta es para El Mercurio y Copesa. La ausencia de normas al respecto permite la arbitrariedad de la autoridad pública al momento de escoger en qué medio publicar, lo que para las organizaciones de derechos civiles es una de las formas de censura indirecta con dinero de todos los ciudadanos.
El principio de que todo poder político, especialmente un Gobierno, debe influenciar la visión que los medios de comunicación transmiten acerca de su gestión, es un dato de la causa y parte de las reglas del juego. Pero no lo es que lo haga en completa oscuridad, sin control de gasto y de manera discriminatoria respecto de los medios, porque entonces –señalan los expertos– el imperativo de dar a conocer lo que hace se transforma en un intento de manipular lo que comunican los medios y, por lo tanto, en un acto lesivo al equilibrio informativo y la libertad de opinión. Y es a ello a lo que alude un reciente informe sobre la situación de los derechos humanos en América Latina del Departamento de Estado de EE.UU., que menciona a nuestro país entre aquellos que presentan problemas en materia de libertad de información.
Hay dos convenios, una ley insuficiente y cerca de 60 millones de dólares en juego. Eso es lo que gasta anualmente el Estado en publicidad oficial y avisos en medios de comunicación. Todo se rige bajo la Ley de Compras Públicas (Nº19.886) y los dos Convenios Marco que hay para estos casos. Uno es para “avisaje en medios impresos y electrónicos”, mientras que el otro es para “campañas comunicacionales y servicios de asesoría creativa”.
En el caso del primero, fueron gastados, durante 2013, cerca de 19 millones de dólares, de los cuales más de 13 millones fueron para los conglomerados mediáticos de El Mercurio y Copesa. Las instituciones estatales que más desembolsaron en este convenio son: Servel (USD 1.576.597); la Universidad de Chile (USD 1.164.161); Dirección Nacional del Servicio Civil (USD 963.808) y el (SERNATUR 562.789).
En Chile el negocio funciona así: además del avisaje legal (obligatorio) que no se registra de manera central y cuya disposición, aparentemente, depende de las jefaturas de los servicios públicos, existe también la publicidad estatal, esto es, el avisaje publicitario de carácter comercial destinado a la promoción de políticas públicas o medidas gubernamentales específicas que interesan al Gobierno.
Hay cinco agencias de publicidad que compiten para hacer las campañas publicitarias del Gobierno, es decir, “Campañas Comunicacionales y Servicios de Asesoría Creativa” (2239-18-LP13). Éstas compiten por las campañas publicitarias del Gobierno. La propuesta final para cualquier campaña incluye una “estrategia de medios”, es decir, la elección de las plataformas más aptas para desarrollar la campaña. La estrategia sugiere qué radios, diarios, canales o medios en general se utilizarán para una campaña determinada, sobre la base de criterios como audiencia y cobertura. Esa es la teoría.
“Pero la mayoría de las veces el cliente (Gobierno) es el que decide los medios en los que se avisa. Uno manda una estrategia, pero llega de vuelta cambiada y con una lista de medios en los que hay que poner la campaña”, comenta una fuente del rubro que ha trabajado con el Gobierno y prefiere reservar su identidad. El criterio más general para seleccionar los medios de comunicación, dice otra fuente del sector, es que “se privilegia a los que tengan mayor cobertura nacional y regional”.
Es ahí donde comienza el terreno pantanoso en torno a la publicidad estatal y la falta de regulación que existe en Chile. Este avisaje se rige por la Ley 19.886 de compras públicas, por lo que algunos de los criterios propios de las campañas publicitarias están ausentes de la ley.
“Es un convenio que efectivamente es útil. El tema es cómo se elaboran las bases para que garantice la participación de la mayor cantidad de actores posibles. Eso además de que no existen criterios (efectividad, impacto) para definir qué medios de comunicación son más óptimos para una campaña», dice Miguel Caniuqueo, fundador del portal Compraspublicas.cl.
[cita]“Es una deficiencia que no exista un ítem en los presupuestos de la Nación y de los organismos públicos que diga ‘publicidad oficial’. Se desagregan en un montón de distintos ítems. Se subentiende que podría haber mayores niveles de discrecionalidad respecto del uso y los objetivos de la publicidad oficial, precisamente en los funcionarios de confianza política”, dice Claudia Lagos del ICEI.[/cita]
Esta visión es compartida por la académica del Instituto de Comunicación e Imagen (ICEI) de la Universidad de Chile, Claudia Lagos. “Tiene su lógica desde el buen uso de los recursos públicos y se puede entender. Pero no desde la perspectiva de la posibilidad legítima y equitativa de que todos los medios participen y tengan alguna posibilidad de participación en la inversión publicitaria del Gobierno”, dice.
Adicionalmente, señalan algunos expertos, “la tentación a predeterminar los resultados puede inducir a una manipulación de las bases, perdiéndose toda objetividad”.
La ONG argentina Asociación por los Derechos Civiles (ADC), en su libro El precio del silencio (2008), definió cuatro tipos de censura indirecta que suelen darse en Latinoamérica. Éstos son: manejo abusivo de la publicidad oficial para influir en contenidos, asignación discriminatoria de publicidad en favor de aliados políticos, uso de la publicidad oficial como propaganda y los pagos hechos directamente a periodistas. La investigación de ADC determina que en Chile se “utilizan contratos publicitarios para procurarse coberturas favorables, en ocasiones indicando a los medios qué pueden publicar y qué no”.
El Gobierno de Sebastián Piñera revocó en febrero de este año el Convenio Marco, por lo está en duda cuál será la forma en la que el Gobierno actual realizará sus campañas de publicidad.
Las cifras oficiales a las que se puede acceder hoy en materia de publicidad estatal son sólo una punta del iceberg. “No existen cifras de publicidad oficial. Todos los ítems están incluidos en distintas líneas presupuestarias de los Ministerios. O sea, hay que juntar todas. Pero no hay cómo tener un dato certero. En otros países existen agencias, de dentro o fuera del Estado, que miden el impacto, gasto y efectividad por campañas. Como agencias internas evaluadoras”, cuenta una fuente que pide mantener su identidad en reserva debido a que trabaja en el tema.
Claudia Lagos, del ICEI, aclara que el gasto en publicidad de un Ministerio o servicio “puede ser en difusión, impresión de memorias anuales, de prensa. Hay varios ítems que están desglosados en todos los servicios y que uno puede agrupar artificialmente en el concepto publicidad oficial. Entonces es difícil pesquisar cómo opera”.
Algunos de los datos que entrega Chilecompra dan cuenta de que el 2013 se gastaron cerca de 40 millones de dólares en campañas publicitarias del Estado a través del Convenio Marco. Las cinco agencias de publicidad que operan bajo esta modalidad y que el año pasado más dinero recibieron por campañas son: BBDO (más de 18 millones de dólares), seguida por McCann-Erickson (USD 7.668.630); Prolam Young & Rubicam (USD 4.917.687); Porta (USD 8.589.668); y, finalmente, Dittborn & Unzueta (USD 290.247).
Los criterios de selección que utiliza el Gobierno para elegir los medios de comunicación para sus campañas son una incógnita para la que no hay respuesta oficial. “Es una deficiencia que no exista un ítem en los presupuestos de la Nación y de los organismos públicos que diga ‘publicidad oficial’. Se desagregan en un montón de distintos ítems. Se subentiende que podría haber mayores niveles de discrecionalidad respecto del uso y los objetivos de la publicidad oficial, precisamente en los funcionarios de confianza política”, dice Lagos.
Hace algunas semanas se conoció el capítulo sobre libertad de expresión del Informe sobre Derechos Humanos del Departamento de Estado de EE.UU. (Country Reports on Human Rights Practices for 2013). Basándose en reportes de Fundación Equitas (2013) y de Freedom House (2012), advierte sobre la concentración de medios en Chile, ya que “la mayoría de los productos mediáticos se encuentran en las manos de dos importantes empresas familiares, Copesa y El Mercurio, que son los principales recipientes de los subsidios del Gobierno”.
Agrega que ambos grupos mediáticos consolidaron su “posición durante la dictadura de Augusto Pinochet y continúan recibiendo subsidios del Gobierno estimados en 5 millones de dólares anuales. Los grupos mediáticos están atados a intereses financieros y de publicidad, y los canales de distribución a través del país, creando altas barreras de entrada para nuevas publicaciones. La posición editorial de ambas publicaciones (El Mercurio y La Tercera) se considera de orientación centroderecha a derecha”.
La autora del capítulo “Medios y comunicación” de la Fundación Equitas, Bet Gerber, apunta a la ausencia de una “política integral” de comunicación y medios en Chile. “Al no haber una ley de medios, los diversos componentes que tienen que ver con las comunicaciones se tratan aisladamente. El avisaje sufre el mismo sesgo que han condicionado otras políticas de comunicaciones. Está regido por la ley de compras públicas y en realidad no hay ningún órgano que fiscalice. Lo que falta es transparentar los criterios de asignación del avisaje estatal que muchas veces se decide de forma arbitraria”.
La publicidad oficial se trata en Chile como si fuese la compra de lápices, computadores o escritorios. Ese es el problema principal, según los expertos, ya que la publicidad oficial, al involucrar recursos públicos, debiese considerar principios como evitar la discriminación y asegurar que las campañas lleguen al público objetivo de forma efectiva.
La directora ejecutiva de Pro Acceso, María José Poblete, apunta a que el problema no es de los medios de comunicación, sino que del sistema implementado por el Estado. “El sistema de contratación en avisaje no considera la audiencia. Si estoy haciendo una campaña de prevención de drogas, no me interesa la audiencia de El Mercurio. El criterio de la audiencia va más allá de los criterios comerciales que privilegian a un medio sobre otros. El Estado tiene que actuar de la manera más eficiente porque son dineros públicos, entonces tiene que contratar lo más barato, pero ojo, ese no es el único objetivo. La eficiencia tiene que ver con a quién le va a llegar la campaña”.
La situación actual, para la académica del ICEI, Claudia Lagos, refuerza la posición de los medios de comunicación más consolidados. “Son éstos los que tienen mayores opciones de participar en los mecanismos de Chilecompra. Medios más pequeños, regionales o independientes muchas veces no saben qué existe la posibilidad de participar en un Convenio Marco. La posibilidad de participar en ese mercado de avisaje público no es pareja ni equitativa”.
Por su parte, Bet Gerber considera que la publicidad oficial no puede ser considerada un subsidio. “Pero sí debe operar como algo para comunicar y promover políticas públicas. Eso está perdido en el horizonte. Primero, habría que definir el concepto de publicidad estatal, el objetivo de las campañas, qué es una campaña de fines públicos, cuál es el público objetivo. Quién evalúa y quién fiscaliza el público objetivo de cada campaña y que, cuando se hagan, cumplan su objetivo”.
En Latinoamérica la iniciativa está en manos de la Organización de Estados Americanos mediante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y su Relatoría para la Libertad de Expresión. En su informe del 2010, se establecieron siete puntos como estándar mínimo en torno a la publicidad oficial.
Algunos de éstos señalan que los Estados deben contemplar lo siguiente: adoptar leyes claras para regular las pautas; que los avisos estatales no se puedan utilizar con fines electorales o partidarios; la publicidad estatal no se puede usar para premiar o castigar contenidos editoriales e informativos de los medios; que existan mecanismos de control para el monitoreo de la asignación de publicidad oficial; políticas y recursos para promover la diversidad y el pluralismo de medios. Chile está en deuda con todos los estándares sugeridos por el CIDH.
El 2008 la Asociación por los Derechos Civiles (ADC) comparó las leyes en esta materia de cuatro países: Canadá, Italia, España e Inglaterra. El sistema más elaborado y transparente es el de Canadá. Este país publica toda la información relativa a campañas publicitarias aprobadas en los sitios web de la Secretaría de la Administración del Tesoro de Canadá (Treasury Board of Canadá Secretariat) y en las páginas de Internet de los distintos departamentos estatales intervinientes en la creación, contratación y distribución de las campañas. Además, el gasto en publicidad oficial se rige bajo dos principios normados y medidos por ley: austeridad y efectividad.
Aparte de eso, tienen una Política de Comunicaciones con fines y objetivos claros y definidos, entre los que destaca el “proveer al público de información necesaria, oportuna, precisa, clara, completa y objetiva de las políticas, programas, servicios e iniciativas públicas”. La ley canadiense tiene una serie de prohibiciones específicas respecto de la utilización del gasto electoral, así como una serie de instituciones gubernamentales y autónomas encargadas de velar por su cumplimiento.
En Chile existió una iniciativa por enfrentar las falencias en torno a la publicidad oficial el año 2006, con una comisión investigadora sobre el tema presidida por el entonces diputado socialista Marco Enríquez-Ominami. A ella asistieron a dar sus opiniones desde directores y gerentes de medios nacionales hasta fundaciones, expertos y funcionarios del Estado.
Las conclusiones fueron claras: las condiciones del país “exigen imperiosamente una normativa legal específica que regule en todos sus aspectos la publicidad oficial”, con criterios “claros y precisos y deben limitarse a comunicar las políticas públicas con especial atención del público al que se dirige y prescindiendo de consideraciones e intereses políticos y electorales”. Un aspecto central fue que la ley establezca mecanismos que “impidan la discrecionalidad en la selección de los medios, estableciendo criterios objetivables y auditables para el control de la inversión pública en publicidad oficial” y que exista “transparencia en la información relativa al gasto que realiza el Gobierno y cada uno de sus Ministerios y servicios en publicidad oficial”, accesible para todos los ciudadanos.
El informe yace en las gavetas del Congreso, y del borrador del proyecto de ley de comunicaciones ya nadie comenta nada.
“Tiene que ver con la alta concentración de la propiedad de medios en Chile. Hay bajos niveles de pluralismo y de diversidad de medios y voces en ellos. Ese es el déficit y es enorme”, afirma Gerber, de Equitas. Es decir, nadie le pone el cascabel al gato porque no hay dónde debatir “una ley de comunicaciones integral”.
