RUF: los límites al uso de la fuerza que cobran urgencia ante el debate de la reforma constitucional

La discusión sobre las Reglas del Uso de la Fuerza (RUF) entró en etapa decisiva en el Congreso, justo cuando el Ejecutivo abrió un nuevo frente en materia de seguridad, tras el ingreso de la reforma constitucional que propone crear un nuevo estado de excepción constitucional de seguridad pública. Esto con el fin de enfrentar situaciones graves de seguridad pública, mediante el despliegue de las Fuerzas Armadas en barrios críticos, bajo la dirección de Carabineros. 

En ese contexto, parlamentarios y expertos apuntan a la urgencia de definir bajo qué condiciones y con qué límites el Estado puede recurrir al uso de la fuerza frente a escenarios extraordinarios de criminalidad organizada o amenazas graves.

La iniciativa, que comenzó su tramitación en abril de 2023, busca establecer normas generales para el uso de la fuerza por parte de las policías y de las Fuerzas Armadas en determinadas circunstancias. Con más de tres años de discusión parlamentaria, actualmente se encuentra en comisión mixta, instancia encargada de resolver las divergencias surgidas entre ambas cámaras

Si bien La Moneda se abrió a modificar el alcance del nuevo estado de excepción durante el proceso legislativo, el nuevo régimen ha generado un debate sobre la amplitud de las facultades que podría entregar al Ejecutivo y el debilitamiento de los contrapesos institucionales para su aplicación. 

En ese escenario, las RUF dejan de ser únicamente una discusión pendiente sobre el actuar de Carabineros, la PDI y las Fuerzas Armadas. Su eventual aprobación determinará también el marco concreto dentro del cual podrán operar los agentes estatales si se amplían las facultades constitucionales para enfrentar una situación excepcional.

Expertos apuntan a que si el Estado dispone de mayores atribuciones para restringir derechos, desplegar fuerzas militares o intervenir territorialmente frente a una amenaza grave, también debe existir claridad respecto de las circunstancias en que esas fuerzas pueden utilizar medios coercitivos, incluidos aquellos potencialmente letales.

Tres años de debate y las diferencias a resolver en comisión mixta

Entre las diferencias que deberán ser resueltas aparece, entre otros temas, el principio de proporcionalidad. La Cámara y el Senado han tenido posiciones distintas sobre la conveniencia de incorporar explícitamente y sobre cómo debe relacionarse con el principio de racionalidad. 

También existen diferencias en materias relativas a la gradualidad, los medios menos letales, las hipótesis específicas para el empleo de la fuerza y el tratamiento de determinadas situaciones operativas. En la discusión actual, además, el Ejecutivo ingresó indicaciones vinculadas a la denominada regla de los 21 pies, que busca establecer un parámetro objetivo para situaciones en que una persona armada con un arma blanca se aproxima rápidamente a un funcionario.

El senador Juan Luis Castro (PS), integrante de la comisión mixta, señaló que la instancia se encuentra todavía en una fase informativa, pero destaca que en la discusión entre ambas cámaras la posición que respaldan las Fuerzas Armadas y el Ejecutivo se acerca a la que sostuvo el Senado, particularmente respecto de la necesidad de reponer la proporcionalidad.

A su juicio, esta regla busca impedir que la respuesta estatal sea desmedida respecto de la amenaza concreta que enfrenta el funcionario. En esa línea, explicó que no corresponde utilizar un arma letal si las circunstancias específicas no lo justifican.

“Eso significa, por ejemplo, reponer la proporcionalidad en el uso de la fuerza, es decir, no hacer un uso desmedido o de arma letal cuando eso no corresponde al escenario concreto”, afirmó Castro.

El senador PS también se refirió a la denominada regla de los 21 pies, señalando que se trata de una materia todavía abierta al debate. A su juicio, la aplicación de un criterio puramente basado en la distancia puede generar situaciones complejas, particularmente cuando la amenaza proviene de distintos tipos de armas.

“La regla de los 21 pies es un elemento nuevo que es opinable y discutible”, planteó, advirtiendo que el criterio debe ser analizado considerando el tipo de amenaza y las circunstancias concretas en que ocurre el enfrentamiento.

Desde otra perspectiva, el senador independiente y presidente de la comisión mixta, Karim Bianchi, considera que parte del debate se ha desplazado hacia la discusión sobre la Justicia Militar, cuando el problema central sería establecer certeza jurídica para quienes deben utilizar legítimamente la fuerza.

Bianchi sostiene que las reglas deben entregar protección a los funcionarios que actúan dentro de la legalidad, pero también definir con claridad cuándo existe un abuso. En su opinión, esa definición adquiere especial urgencia ante la posibilidad de que las Fuerzas Armadas asuman nuevas tareas bajo un eventual estado de excepción de seguridad.

“Con el nuevo Estado de Excepción de 120 días con mando militar que presenta el presidente, cerrar las RUF por ley con reglas claras es urgente para no mandar a las FF.AA. a un limbo jurídico”, afirmó.

El senador por Magallanes también plantea reparos a una interpretación de la proporcionalidad que pueda entenderse como una equivalencia entre las armas utilizadas por el agresor y las empleadas por el funcionario.

“No comparto reincorporar una proporcionalidad entendida como igualdad simétrica de armas, eso deja a la policía atada de manos. Lo que debe primar es la racionalidad: usar la fuerza necesaria y suficiente para neutralizar la amenaza sin exigir cálculos filosóficos en segundos de vida o muerte”, sostuvo.

Respecto de los 21 pies, indicó que la incorporación de un parámetro legal puede entregar mayor certeza a los funcionarios, pero sostuvo que debe quedar expresamente establecido en la ley y no relegado a una regulación administrativa.

“Hay que entender que esta legislación es para reacciones de segundos en situaciones de violencia”, y agregó que materias como el respaldo y el desenfunde preventivo deben quedar claramente reguladas.

“Sería un grueso error” ampliar el poder estatal y dejar las RUF en una zona de ambigüedad

Para el director del Centro de Estudios de Seguridad de la Universidad Central, Neftalí Carabantes, la discusión debe partir de la premisa de que el nuevo estado de excepción y las reglas de uso de la fuerza no son reformas independientes desde el punto de vista de su aplicación práctica. Ambas forman parte de un mismo sistema de respuesta estatal frente a escenarios extraordinarios.

Carabantes considera que la importancia de las RUF aumentaría si se aprueba el nuevo régimen constitucional propuesto por el Ejecutivo, ya que una ampliación de las facultades estatales debe ir acompañada de una delimitación precisa respecto de cómo pueden ejercerse.

“El nuevo estado de excepción contempla facultades particularmente intensas sobre libertades fundamentales y una utilización focalizada territorialmente, colindan con la inconstitucionalidad, en razón de lo cual considero que se requiere un mayor análisis, elevar el rigor jurídico constitucional y por cierto contar con la experticia y opinión técnica al momento de debatir y aprobar este tipo de iniciativas legislativas”, indicó. 

En ese sentido -a su juicio- sería un “grueso error aprobar un régimen constitucional extraordinario muy potente y dejar las RUF en una zona de ambigüedad”.

Asimismo, el académico de la U. Central destacó que las RUF cumplen una doble función. No solo deben proteger a los funcionarios que enfrentan situaciones de riesgo, sino también entregar garantías a los ciudadanos para evitar un uso arbitrario o desproporcionado de la fuerza. “Ambas protecciones son cardinales y necesarias simultáneamente”, sostuvo.

El especialista también planteó que la legislación debería establecer una escala clara de uso de la fuerza, precisando qué se entiende por presencia, advertencia, fuerza física, medios menos letales y fuerza potencialmente letal, así como las circunstancias que permiten avanzar de un nivel al siguiente.

Otro de los puntos que considera necesario destrabar es el régimen de eximentes de responsabilidad penal. Carabantes sostiene que quien actúa legítimamente no debería quedar sometido a una incertidumbre penal permanente, pero tampoco debería construirse una inmunidad para los funcionarios.

“La protección jurídica debe ser robusta para quien actúa legítimamente, pero responsabilidad efectiva cuando existe abuso, exceso o actuación manifiestamente injustificada”, afirmó.

La conexión con el nuevo estado de excepción aparece nuevamente como un punto central. A juicio del académico, las RUF deberían señalar con claridad qué cambia y qué permanece cuando las Fuerzas Armadas participan en labores de seguridad interior bajo un régimen excepcional.

“La declaración de un estado de excepción no significa que desaparezcan los límites jurídicos al uso de la fuerza. (…) Cuanto mayor sea la excepcionalidad del régimen, mayor debe ser la precisión de sus límites”, apuntó.

Finalmente, Carabantes señaló que una legislación moderna sobre uso de la fuerza no puede limitarse a definir autorizaciones. Debe contemplar capacitación obligatoria, protocolos operativos, registro de incidentes, trazabilidad del uso de armas y medios coercitivos, mecanismos de supervisión e investigación posterior de los casos graves.

En paralelo, defendió que la proporcionalidad permanezca expresamente incorporada como principio rector. 

“La proporcionalidad es clave en las Reglas del Uso de la Fuerza (RUF), y significa esencialmente que la intensidad y el tipo de fuerza que utiliza un funcionario policial o militar debe guardar relación con la gravedad de la resistencia, agresión o amenaza que enfrenta y con el objetivo legítimo que busca conseguir. Es decir, un funcionario – policial o militar- no puede utilizar más fuerza que la necesaria para controlar la situación en la que se ve expuesto”, dijo.

No obstante, agregó que “la proporcionalidad no significa que el funcionario tenga que responder con una fuerza exactamente equivalente a la fuerza utilizada por el agresor. La proporcionalidad debe entenderse como una relación entre: la amenaza existente, el objetivo legítimo de la intervención,  el medio empleado y las circunstancias concretas en las que se ve expuesto”.