José De Gregorio*
Universidad de Chile
Agosto 2013
Agradezco la invitación a exponer al Club Monetario. Durante muchos años ha contribuido a la discusión de temas muy relevantes para la economía chilena y en esta oportunidad nos plantea un nuevo desafío.
Este sin duda que es un tema complejo, que muchas veces despierta más la pasión que la razón, y es comprensible. Pero creo que quienes tenemos juicios sobre la economía chilena y hemos tenido responsabilidades en la conducción del Estado tenemos el deber de dar nuestras opiniones. Dada la súper-sensibilidad que hay en estos temas tal vez sería mejor no opinar, pero sería cobardía intelectual. Por ello, trataré en el breve espacio que tenemos de hacer algunos puntos respecto de nuestra economía, sus bases y desafíos.
Quisiera organizar mi discusión en torno a ciertos puntos, que obviamente no tengo tiempo para desarrollar completamente, pero reflejan algunos aspectos que a mi parecer son importantes para entender la estrategia de desarrollo de la economía chilena.
1. No hay nada que celebrar de lo ocurrido hace 40 años ni ninguna reforma que justifique lo ocurrido.
Lo único que recordamos es que hace 40 años en Chile se produjo un quiebre institucional que interrumpió la democracia. Podemos tener muchas visiones acerca de dicho quiebre y sus consecuencias. No obstante dicho quiebre, culminó en un golpe de estado y una dictadura que violó los derechos humanos de forma sistemática y brutal y suspendió las libertades básicas de los ciudadanos. No hay ninguna reforma económica ni social, por muy buena que esta sea, que justifique lo ocurrido.
2. El desarrollo de los países se construye sobre la base de los avances y fortalezas construidas en el pasado.
Una reforma implementada en ausencia de democracia no tiene porque ser descartada a priori. Ciertamente tiene problemas de legitimidad, que la democracia se debería encargar de validar o cambiar.
A fines de los ochenta, en las vísperas del inicio de la transición, me tocó participar con un grupo de economistas en la redacción de una declaración donde dijimos que el consenso y los acuerdos eran posibles. Nuestro objetivo era evaluar qué reformas debían ser mantenidas, modificadas o eliminadas según su propio mérito.
Cabe mencionar que incluso las reformas hechas durante la dictadura se implementaron en un país que ya tenía su institucionalidad económica que funcionaba. Sin las instituciones cimentadas desde el siglo XIX, no se habrían podido realizar reformas sin ser capturadas en un completo círculo de corrupción y asalto al estado.
Debemos reconocer que el año 73 nuestra economía, desde el punto de vista macroeconómico y productivo, se encontraba en una gravísima crisis. Mucho se podrá discutir de cómo llegamos a eso, pero nadie podrá discutir que se requerían cambios importantes si queríamos embarcarnos en una senda de progreso económico y social.
3. Desde el retorno a la democracia Chile ha tenido un progreso en materia económica y social como nunca en su historia, sin muchos precedentes en nuestra región y también muy notable desde una perspectiva global de las economías emergentes.
Al mirar los datos de progreso económico y social de Chile, soy un convencido que estos han sido notables. La economía se ha expandido como nunca, los salarios han crecido a cifras sin precedentes, los ingresos de la inmensa mayoría de los chilenos, así como su bienestar, han aumentado de manera significativa. No es el lugar para llenar de cifras, pero obviamente y como discuto más adelante los progresos alcanzados no son suficientes. La persistente desigualdad, que ha mejorado levemente, es nuestro talón de Aquiles. Debemos combatir la desigualdad no solo por razones de eficiencia, sino que también por razones éticas, haciendo esfuerzos especiales en materia de justicia social.
Chile es hoy día muy distinto de lo que era 30 años atrás. En materia económica los mercados financieros, el mercado del trabajo, la política social, entre otros, son muy distintos. Nuestro grado de apertura al exterior ha aumentado de manera sustancial. Y, tal vez sorprendentemente, nuestra economía hoy día es menos vulnerable a las fluctuaciones externas, a pesar de la mayor integración.
Obviamente no hay tiempo para revisar todos los cambios ocurridos en materia económica y social, pero permítanme mencionar tres en los cuales he tenido alguna participación, ya sea como Ministro de Economía o en el Banco Central.
Primero, la institucionalidad de defensa de la libre competencia en Chile se ha modernizado de manera sustancial. La creación de un tribunal y la modernización de la fiscalía han sido pasos muy importantes. Hoy día, y con justa razón, se reclama por mercados donde ha habido colusión, y eso es muy grave. Probablemente sin el marco institucional actual estas práctica podrían no haber sido detectadas. Obviamente se debe mejorar para adaptarse a nuevos desafíos, y ciertamente las penas por colusión debieran endurecerse. Clases de ética no parecen ser buenos disuasivos a prácticas ilegales e inmorales.
La ley del consumidor también ha mejorado. Me tocó impulsar la idea de las demandas colectivas, que entre otras cosas, fue uno de los elementos que ayudó a destapar el escándalo de La Polar. También hay que fortalecer esta institucionalidad, en particular para proteger efectivamente a los consumidores ante tanta complejidad en los mercados, y también facilitar las acciones de los consumidores por la vía de mejorar el alcance de las demandas colectivas.
Finalmente, la autonomía del Banco Central ha sido clave en el buen desempeño de la economía chilena, en particular en la salida de la crisis financiera global. Como mencioné anteriormente, a pesar de haber pasado por la peor crisis desde la Gran Depresión y de ser una economía muy integrada al mundo, nuestra economía mostró una resilencia y recuperación inéditas. Hay quienes dirán, equivocadamente, que esta es una institución “neoliberal,” pero no creo que eso le guste a los alemanes, cuya ley inspiró la ley que rige al Banco Central de Chile. Más aún, mientras en todo el mundo se discute la necesidad que la estabilidad financiera sea un objetivo del banco central, adicional a la estabilidad de precios, en Chile esto ya está contenido en su ley orgánica. Podría extenderme mucho en este tema, y ya he hablado anteriormente aquí de ello, pero valga la pena recordar que incluso el esquema de política de metas de inflación flexible incorpora no solo el objetivo de estabilidad de precios sino que también lo contrapesa con objetivos de estabilidad en el empleo y la actividad económica. Precisamente el tener una meta de mediano plazo se hace para estabilizar los precios y la actividad. Finalmente, el modelo sobre el cual se diseña la política monetaria es de corte keynesiano moderno y recién a mediados de los 90 logramos consolidar inflaciones de un dígito, un logro muy importante y esquivo en nuestra historia económica.
4. Las bases sobre las cuales se ha sostenido el progreso en Chile son:
• Desarrollo institucional
• Estabilidad macroeconómica con un sistema financiero bien regulado y sólido.
• Apertura al exterior.
• La mayoría de las decisiones económicas dejadas a los mercados.
• Estado con un importante rol en materia social y regulatoria.
La apertura al exterior y la liberalización de los mercados se inició en dictadura y fueron avances positivos y audaces, pero ciertamente ha habido cambios importantes en democracia, en particular respecto de nuestra inserción internacional basada en una amplia red de acuerdos de libre comercio.
También se hicieron avances en materia de consolidación fiscal, aunque la rebeldía de la inflación se mantuvo. Aunque los avances más importantes en materia de estabilidad macroeconómica y desarrollo financiero en un contexto de una fuerte regulación prudencial ocurrieron después de una de las peores crisis económica que hayamos experimentado. Se aprendió de los errores y los avances en materia de estabilidad macroeconómica y financiera así como el manejo fiscal han sido muy significativos desde el retorno a la democracia.
Obviamente hay cosas en que avanzar y otras que cambiar para que las bases recién mencionadas sean efectivas en alcanzar un verdadero nivel de desarrollo, el cual obviamente no se restringe a nuestro nivel de PIB per cápita. Las necesidades del país y las complejidades de las relaciones económicas requieren de cambios que ni la ideología ni los slogans debieran impedirnos abordar.
5. ¿Es esto el modelo neoliberal?
No creo que sea así, ni me gustan las etiquetas. Las cosas valen por lo que son, por sus efectos y no por sus etiquetas. Los modelos que yo conozco son abstracciones de la teoría económica, pero es difícil etiquetar las estrategias de desarrollo. Amarrarnos a etiquetas nos quita libertad para pensar y actuar con efectividad.
Tener una economía abierta, descentralizada, con un esquema de incentivos que promueva la creatividad y el esfuerzo, y un estado fuerte y con objetivos sociales y regulatorios son elementos que han provocado progreso en muchos lugares del mundo, sin que representen un paradigma ideológico. Obviamente, su aplicación así como sus efectos dependen de muchas otras características de los países. Por eso también es importante entender el contexto en que se diseñan las políticas económicas.
Desde un punto de vista conceptual, obviamente si por neoliberalismo se entiende laissez-faire, mercados sin ningún tipo de regulación y estados ausentes, me parece que esa no es la manera de progresar ni tampoco una caracterización apropiada de Chile.
No obstante, sí creo que la ciencia económica nos ilustra algunos principios básicos para el diseño de políticas públicas. Eso no es un “modelo”, sino que una forma en que cualquier economista debiera analizar cualquier prescripción de política. La gente responde a los incentivos que crean las instituciones y las políticas. Esto es central a la hora de tomar en cuenta seriamente propuestas de políticas. De hecho, un gran riesgo es caer en el populismo, que entiendo como un conjunto de políticas que enfatizan la redistribución y el crecimiento de corto plazo, ignorando su sostenibilidad y los incentivos que dichas políticas generan.
6. Estamos en una coyuntura en la cual se requieren cambios importantes.
¿Pero por qué el “modelo” se ha puesto en tela de juicio?
No creo que sea porque somos una economía abierta, estable o en la cual dejamos actuar la iniciativa privada, sino que por nuestra persistente desigualdad, el acceso desigual a la educación, a la salud, a buenos barrios, a la justicia y seguridad. La gente protesta y quiere cambios al sentirse pasada a llevar. Y muchos llaman a estas legítimas demandas cambios al “modelo”. Hemos progresado, pero no es suficiente, y los requerimientos del país van cambiando.
Algunos de nuestros problemas se pueden superar realizando ajustes a la forma que se han diseñado muchas políticas. Podemos enfatizar mejores políticas de vivienda que integren la necesidad del desarrollo de barrios conectados con la cuidad, con servicios públicos al alcance de todos. La redistribución del ingreso se puede mejorar con políticas de gasto social focalizado e impuestos más progresivos.
Pero otros de los problemas que nos aquejan requieren cambios más profundos. Nuestro sistema de salud tiene una serie de falencias, tanto de incentivos como de solidaridad. Para que decir la educación, que fue, a través de las protestas masivas y justas de los estudiantes, que se reveló la urgencia de hacer cambios. Podemos discutir las formas, pero ciertamente la educación es un derecho social que debiera ser fuente de bienestar en las familias y de inclusión social.
La educación está en problemas. Sin desconocer los avances claramente hay debilidades profundas en todos los niveles. La educación no puede ser causa de exclusión ni segregación, sino todo lo contrario. En el personal me inquieta como el sistema de financiamiento compartido, el cual en sus orígenes cumplió un rol, se ha transformado en generador de segregación. La evidencia sobre segregación es algo difusa, y obviamente la elevada segregación en nuestro país no es el resultado del financiamiento compartido, pero debemos reconocer que un sistema que originalmente puede haber complementado un subsidio a la demanda se transformó en un subsidio a la oferta con todos los problemas que ello trae, en particular la segregación escolar. Se debe eliminar gradualmente este sistema, pero obviamente igualando hacia arriba, y ese es un camino complejo y caro si nuestro objetivo es mejorar la educación para todos.
7. Para concluir
Permítanme terminar con una reflexión, que podríamos llamar de economía política del desarrollo. Muchos países del mundo han luchado por décadas tratando de alcanzar mejores niveles de vida. La debilidad de sus instituciones y políticas los entrampan en ciclos de crecimiento insostenible, seguidos por ajustes y crisis. En promedio no crecen, o lo hacen muy lento. Llegado un momento se vislumbra la posibilidad de romper la trampa del estancamiento y crecer de manera sostenida.
En una primera etapa todas las energías se ponen en crecer. Eso estamos viendo hoy día por ejemplo en algunos países de la región y en varios países de Africa al sur del Sahara. Esa fue la experiencia de Chile hace unas décadas. Los énfasis se ponen en asegurar retornos, en economías donde las primas por riesgo son tan altas que han impedido por muchos años la inversión y el crecimiento. Se promueve la inversión en infraestructura y energía, se establecen marcos de política económica y financiera que garanticen la estabilidad, etc. Pero eso no es suficiente, luego de los avances vienen las tensiones. Y eso ocurre de manera importante cuando la desigualdad es elevada. Son distintos factores los que pueden gatillar el descontento, y ocurre en diferentes etapas del desarrollo. Lo hemos visto con la primavera árabe, las protestas en países desarrollados sobre la equidad de los ajustes, y lo hemos visto en Chile. No se si exista una receta para evitar estas tensiones. Siempre habrán deficiencias, pero es esencial abordarlas con toda la profundidad que se requiera. Esta es la mejor forma de mantener el progreso económico, para que así sea inclusivo y perdurable.
El Estado debe aumentar su rol regulador, promotor de la competencia y debe tener además un rol muy activo en la inclusión social. Existen muchas fallas de coordinación en la economía que el Estado debe contribuir a su superación.
De no abordar los problemas, los que insisto hay que hacerlo no solo por la sostenibilidad del progreso sino también porque hay por razones de justicia social, y eso es un terma valórico, corremos riesgos. Uno es el conocido riesgo de las recetas populistas, pero también corremos el riesgo de quedarnos atrapados por la captura de grupos de interés. Ni lo uno ni lo otro es bueno para Chile y por ello tenemos que pensar en el futuro de nuestro país con rigor y con decisión.
Muchas gracias
