Exministro Luis Cordero: “El ejercicio extensivo del indulto representa una señal de impunidad”

La discusión sobre los indultos a condenados por crímenes de lesa humanidad abre, para el exministro de Justicia y de Seguridad Pública Luis Cordero, un escenario con límites jurídicos particularmente estrictos. En entrevista con El Mostrador, sostiene que la potestad presidencial de indultar está “especialmente condicionada” cuando se trata de delitos como tortura, desaparición forzada, genocidio o ejecuciones extrajudiciales, debido tanto a su gravedad como a las obligaciones constitucionales e internacionales asumidas por el Estado de Chile.

Cordero plantea que la regla general debe ser el cumplimiento efectivo de las condenas y que una eventual excepción humanitaria solo podría operar bajo circunstancias “muy cualificadas”: una enfermedad terminal debidamente diagnosticada y con desenlace inminente.

A su juicio, la edad, las enfermedades crónicas o los padecimientos propios de la vejez no son equivalentes a esa hipótesis. También advierte que deben considerarse la actitud del condenado frente a la verdad y la reparación a las víctimas, así como el nivel de cumplimiento de la pena.

Su preocupación central apunta al riesgo de que un uso extensivo de esta facultad termine afectando el funcionamiento institucional y enviando una señal de impunidad. “En los delitos de lesa humanidad importa no solo la indagación de la verdad, la condena a los responsables, sino que hay un tercer elemento que es relevante, que es la ejecución efectiva de la pena”, subraya el exministro.

Desde esa perspectiva, Cordero también vincula el debate sobre los indultos a la continuidad de las políticas de derechos humanos del Estado, particularmente el Plan Nacional de Búsqueda, y advierte que cualquier acción u omisión que pueda ser interpretada como impunidad debe ser observada con especial atención.

-Usted ha señalado que los crímenes de lesa humanidad no son indultables y que espera que el Gobierno respete la Constitución, las leyes, los tratados internacionales. ¿Cuáles son esos criterios jurídicos frente al tema de los indultos a criminales de lesa humanidad que hay que tener presentes? 
-Lo primero es señalar que, en el caso de delitos de lesa humanidad, es decir, aquellos que tienen que ver con atentados en contra de la dignidad humana, calificados como los más graves –y que la legislación chilena considera no solo aquellos que están tipificados como tal, sino que aquellos en los cuales los jueces, por ejemplo, se pronunciaron como delitos contra la humanidad, entonces principalmente respecto a los delitos de la dictadura–, son situaciones respecto de las cuales la potestad presidencial está especialmente condicionada.

Y hay tres razones para eso. La primera es que son de los delitos más graves que pueden existir en una sociedad. De hecho, se da una paradoja y es que la Constitución chilena prohíbe indultos particulares por delitos terroristas. Interpretada en términos finalistas, los delitos de lesa humanidad son mucho más graves desde el punto de vista de la afectación colectiva o al menos desde el punto de vista de esa representación.

La segunda, es que lo que buscan al momento de limitar la potestad de indulto es que estas no sean utilizadas como un mecanismo de impunidad, por eso en esta materia la potestad de indulto tiene que ser observada con especial rigor.

Y lo tercero, lo que en general sucede es que hipótesis de clemencia tienen que ser analizadas en términos muy restringidos. En términos sencillos, es la hipótesis humanitaria para aquella circunstancia donde la persona está en una etapa de enfermedad terminal y con desenlace inminente, que yo diría que es una situación muy cualificada.

Si uno mira esos aspectos, entonces hay algunas cuestiones que uno debiera tener presente. Esa hipótesis muy cualificada que está vinculada a la posibilidad de un indulto donde hay razones humanitarias por enfermedad terminal con desenlace inminente, no es lo mismo que indultar a personas simplemente por su edad, por patologías crónicas o por patologías de la vejez.

Lo segundo –que es un factor que es muy relevante en el caso de delitos de lesa humanidad– es aquel aspecto de cuál ha sido la posición del condenado respecto de entregar antecedentes para llegar a la verdad o, al menos, representar manifestaciones de arrepentimiento para reparación de las víctimas.

Lo otro que es muy relevante, que uno debe considerar, son los umbrales de la pena cumplida. De hecho, en el caso de las personas condenadas a estos delitos, respecto a un beneficio más específico, que se reguló en el año 2019, solo podrían postular a la libertad condicional con dos tercios de la pena cumplida, además de eso. 

Y por último, que yo creo que es conveniente, es la prohibición que, si en el caso del indulto por razones humanitarias por enfermedad terminal con muerte inminente, estos no pueden ser utilizados como un mecanismo expresivo de reivindicación respecto de los asuntos en los cuales la persona condenada por un delito de lesa humanidad participó.

-¿A qué se refiere con reivindicación? 
-En otros términos, que yo indulte una persona y al momento de indultar, reivindique las razones o la honorabilidad de las cosas que ejecutó. Para lo cual hay una amplísima jurisprudencia en el derecho internacional, donde usted no puede aplicar ese tipo de perdón con la finalidad expansiva de reivindicar al sujeto respecto del cual se está indultando. 

Entonces, lo primero que uno tiene que decir es que en el caso de delitos de lesa humanidad, el principio general es la pena efectiva. En segundo lugar, que es muy relevante, que por las características que tiene, porque el sujeto afectado a los delitos de lesa humanidad no solo es la víctima y sus familiares directos, es la humanidad completa, en eso consiste, porque estamos hablando de los delitos más graves.

Estamos hablando de desaparición forzosa, de tortura, genocidio, estamos hablando de ejecución extrajudicial. Y, por lo mismo, la hipótesis de indulto es una hipótesis muy cualificada, como les he señalado, en aquellas que están vinculadas a enfermedad terminal con muerte inminente, y siempre que se cumplan estos otros aspectos que son muy relevantes. Acá la perspectiva de la víctima y de sus familiares también es un aspecto que es relevante. 

Por eso es tan importante no solo la forma y modo en que el Ejecutivo pueda tomar una decisión, sino que la forma y modo en que tramite las solicitudes de indulto. 

-¿Cabrían en el criterio de humanidad los dichos del Presidente Kast, respecto a que “no corresponde que nadie muera en la cárcel”? Lo planteó como una definición frente a lo que eventualmente va a ocurrir con el tema de los indultos.
-Lo que pasa es que esa es una afirmación muy genérica. La razón humanitaria aceptada en el derecho internacional de los derechos humanos para condenados por delitos de lesa humanidad son de aquellas personas, e insisto, que están en un caso de enfermedad terminal debidamente diagnosticado y con desenlace inminente en el fondo. Son dos elementos copulativos que son muy relevantes, por eso quedan fuera de esa categoría la edad, los padecimientos de la vejez o aquellos aspectos que tengan que ver con enfermedades crónicas.

Ahí hay obligaciones del Estado que son muy distintas respecto a cómo atiende a las personas dentro de los establecimientos penitenciarios. 

Pero en esto hay que ser bien categórico, por eso los límites son tan relevantes, por eso la regla general es que no proceden los indultos en el caso de los delitos de lesa humanidad. Y por eso ejemplifico con terrorismo. En el derecho chileno, el terrorismo constitucionalmente no puede ser objeto de indulto particular. Los delitos de lesa humanidad en gravedad son equivalentes o mayores a esos delitos.

-¿Qué consecuencias podrían tener indultos de este tipo en el sentido de su impacto en el marco de los estándares de la democracia liberal y las señales que se le da a la sociedad en un contexto de fragilidad democrática que vemos en todo el mundo?
-Aquí es donde la globalidad importa más que el caso en particular también. Yo ya he señalado, porque estamos hablando de una hipótesis muy cualificada, respecto al uso extensivo de una potestad de indultos para delitos de esas características, la jurisprudencia en el derecho comparado –tanto la europea como la interamericana– señala que su ejercicio de ese modo contribuye a la impunidad.

Ese sería en rigor una frontera o límite que tiene la potestad presidencial, por eso se es tan categórico y solo se hace la excepción cualificada en ese ámbito. Por eso, no es una consideración pura y simplemente en función de la edad de una persona, sino en aquella circunstancia de enfermedad terminal con desenlace inminente. 

El ejercicio extensivo de una potestad de indulto, lo que hace es afectar el funcionamiento del sistema institucional, representa una señal de impunidad, y contraviene los tratados internacionales. Porque en los delitos de lesa humanidad, importa no solo la indagación de la verdad, la condena a los responsables, sino que hay un tercer elemento que es relevante, que es la ejecución efectiva de la pena. Y por eso es tan complejo y delicado.

Yo hasta ahora me quedo con las declaraciones del ministro Rabat, que ha señalado que él será fiel a la Constitución y a la ley, y eso significa tener presentes estos estándares a los cuales yo he hecho referencia, que no son personales, sino que en general son los habitualmente utilizados en el derecho internacional para abordar situaciones de estas características en materia de derechos humanos. 

-Si nos vamos a un análisis más general de lo que es hoy la continuidad de las políticas de derechos humanos del Estado de Chile, ¿qué lectura tiene sobre la continuidad del Plan Nacional de Búsqueda (PNB)? Hay voces que señalan que, si bien el Gobierno ha confirmado su continuidad, han existido señales de un debilitamiento institucional que se ven expresadas, por ejemplo, en temas de presupuesto, o en el descabezamiento de las jefaturas del Programa de Derechos Humanos y del PNB. Hay una preocupación por parte del Comité de Seguimiento. ¿Cómo lo evalúa? 
-Hay dos cuestiones que es conveniente tener presente. La primera es que las obligaciones en materia de derechos humanos son obligaciones del Estado de Chile, no de un Gobierno en específico. Y esto es bien relevante, porque el Plan Nacional de Búsqueda está diseñado en el contexto de un instrumento de política pública en materia de derechos humanos, compatible con su legislación y con sus políticas en la materia. Incluso viene de la política que en su oportunidad también promovió la administración del Presidente Piñera. 

En consecuencia, aquellas que están vinculadas con estos delitos, particularmente de los crímenes ocurridos, supone la obligación permanente de la búsqueda, en el caso de que haya desaparecidos por parte del Estado. En segundo lugar, en la conservación de los archivos. En tercer lugar, en las obligaciones vinculadas a la memoria. Y por último, hay un núcleo indisponible, es aquel donde ninguno de nosotros, bajo ninguna circunstancia, estaríamos en condiciones de aceptar como legítimas. Y esa frontera sería que no es admisible la desaparición forzosa, ni la tortura, ni la ejecución extrajudicial.

Entonces, esas obligaciones son obligaciones del Estado de Chile y lo que corresponde es evaluar si las cumple o no las cumple. En el contexto de la búsqueda, el Plan Nacional de Búsqueda está regulado, es un acto que es obligatorio para la administración en su cumplimiento, y está diseñado desde el punto de vista de las obligaciones más allá de las indagaciones judiciales. Chile ha tenido un avance en materia de verdad y justicia en el contexto de los jueces de dedicación exclusiva.

Sin embargo, una de las grandes obligaciones del Plan, que es la construcción de las trayectorias de las personas detenidas desaparecidas, supone levantar información que no proviene solo de expedientes judiciales, sino además de otras indagaciones o investigaciones. 

Lo que tenemos hoy es que el Gobierno efectivamente ha señalado que atiende el compromiso de cumplir con sus obligaciones, sin embargo, hay una aproximación que es distinta. La visión del Gobierno, al parecer, es que el Plan se reduce exclusivamente a las indagaciones de los jueces de dedicación exclusiva, y las obligaciones del Plan están asociadas a dimensiones mucho mayores y por eso es comprensible la preocupación del Comité de Seguimiento. 

Quiero recordar que el Comité de Seguimiento es un órgano que está dentro del Plan Nacional de Búsqueda, que lo integra la sociedad civil, la academia y la Iglesia. Es muy heterogéneo y representativo, y donde además algunos de los participantes son las organizaciones de familiares, pero es muy representativa la pluralidad de la sociedad chilena. Por eso, uno tiene que estar atento.

Lo cierto, es que esto no solo se reduce a una evaluación desde el punto de vista formal, hay Plan o no hay Plan, sino que también el cumplimiento del Estado de Chile se manifiesta en que existan los medios adecuados para el cumplimiento del mismo, si no tendríamos un Plan simplemente declarativo y no el cumplimiento de una obligación que le es encomendada al Estado de Chile. 

-¿Es una obligación del Gobierno o es deseable, por ejemplo, responder a las solicitudes del Comité de Seguimiento del PNB? Por ejemplo, cuando ocurrió el cambio de criterio mediante el cual el Estado dejó de intervenir frente a las solicitudes de beneficios que presentaron condenados por violación de los derechos humanos. Lidia Casas –integrante del Comité– hace poco, en entrevista con nosotros, señaló que el Gobierno no ha dado respuesta respecto a cuáles han sido los criterios para estos casos. 
-Sí, por una razón muy simple, porque son acciones que pueden ser constitutivas de impunidad. En materia de derechos humanos, y particularmente en el caso de delitos de lesa humanidad, no basta simplemente con la investigación y la condena, sino que el cumplimiento efectivo de la condena. Y por lo tanto, en el caso de Chile, incluso para cualquier delito, se ha ido ampliando la participación de las víctimas respecto del cumplimiento de resoluciones o de beneficios. 

(En cuanto a) La no participación del Programa de Derechos Humanos en instancias jurisdiccionales en las cuales tienen representación legal –porque quiero recordar que el Programa existe legalmente y está asociado a los crímenes cometidos entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1990–, hay un mandato legal en torno a esas obligaciones y la representación de las víctimas. Por eso, no basta simplemente con declarar que uno está ejecutando ciertas obligaciones, sino que lo que tiene que hacer es acreditar que lo está ejecutando. 

Y debe evitar omisiones o acciones equívocas que puedan ser leídas o señaladas como impunidad. Entendiendo por impunidad la obtención de beneficios u otros al margen de aquellos supuestos respecto de los cuales la participación de las víctimas es esencial en el proceso de cumplimiento de las condenas. 

-¿Podría calificarse como una omisión el hecho de que en el debate sobre el Presupuesto 2027 no se destinen los recursos suficientes para que el Plan Nacional de Búsqueda pueda ejecutar su labor?
-Sí, porque recuerde que además –y vuelvo sobre este punto– estas son obligaciones del Estado de Chile, no simplemente de un Gobierno. Esas obligaciones recaen también sobre los medios disponibles en términos presupuestarios, por parte del Congreso, para este tipo de obligaciones.

De hecho, cuando Chile va a dar examen sobre el desempeño en materia de derechos humanos al Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas, no lo hace como Ejecutivo, lo hace como Estado de Chile respecto de las acciones que ejecute el Ejecutivo, el Poder Judicial, el Ministerio Público, el Congreso. Y habitualmente, cuando Chile rinde los exámenes en materia de derechos humanos, van representantes también del Parlamento. 

-En su calidad de exministro de Seguridad, ¿cuál es su balance de  la agenda de seguridad del Gobierno, la polémica que se instaló después del ingreso de la reforma constitucional, y cómo evalúa aquellos elementos de continuidad o disruptivos respecto a lo que fue la política instalada desde que comenzó el funcionamiento del Ministerio de Seguridad?
-Yo diría que hay dos dimensiones que hay que distinguir. La primera tiene que ver con que en materia de seguridad pública, más allá del ruido público, hay consenso en que debe ser una política de Estado. De hecho, el reconocimiento del ministro Arrau de que la política en materia de seguridad pública es la que viene de la administración del Presidente Boric, está en ese sentido.

La segunda tiene que ver con que hay más de 70 leyes que están aprobadas y que forman parte de los acuerdos entre el Gobierno y la oposición, entre el Congreso y el Ejecutivo, ese es su valor. Y que a buena parte de esta administración le corresponde implementar. En consecuencia, el principal desafío que tenemos en materia de seguridad es la gestión, que tiene que ver con gestión de recursos, gestiones operativas e implementación simultánea de todas las leyes que existen. 

En consecuencia, siendo ese el principal desafío que tiene un país y que tiene muchos instrumentos que ejecutar, el envío a una reforma constitucional –que más bien se ha transformado en un debate simbólico, más que eficaz–, lo que hace es que distrae la atención y distrae especialmente aquella que tiene que ver con los temas de gestión. Porque si estuviéramos discutiendo que Chile carece de instrumentos, uno podría decir OK, hay un espacio para ese debate, pero Chile hoy día tiene una abundancia muy grande de instrumentos. 

El tema es que estamos en procesos de implementación simultánea. Entonces, en ese proceso de implementación, cuando usted presenta una reforma constitucional, que es disruptiva, que genera ruido y que no contribuye en nada a llevar a cabo esos procesos de implementación y de gestión, puede terminar por distraer la continuidad y el propósito que yo creo que es relativamente común. 

De hecho, la mejor representación es cómo se aprobó el proyecto de flagrancia, que tiene estas normas que permiten la operación autónoma de las policías y es relativamente transversal. Cuando generamos ruido adicional que perturba esa implementación y esa gestión, es donde comienzan los problemas. Y yo creo que el problema ahí lo tiene el Gobierno, porque el principal desafío cuando se está en el Ejecutivo es la gestión.

Es relativamente inexcusable que, con todos los instrumentos que tenemos, no pongamos el foco ahí. Sí yo creo que el ministro Arrau ha puesto el foco ahí, lo que ha estado sucediendo es que se distrae más bien la discusión con una reforma constitucional que aporta nada y que en general lo que hace es que se transforma en un debate simbólico que puede terminar por perjudicar la preocupación por la gestión.