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Respuesta a Atria: cuando los derechos sociales quedan vacíos

por 6 agosto, 2014

Respuesta a Atria: cuando los derechos sociales quedan vacíos
A diferencia de lo que plantea Atria, es infructuoso hablar de un derecho social sin definir primero su estándar de calidad, y por lo mismo la reforma educacional enviada al Congreso –fin al lucro, la selección y al copago– no permite garantizar el acceso a una educación de calidad en forma universal.
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El libre y apasionado intercambio de ideas es uno de los tesoros de la democracia, y por lo mismo quisiera comenzar agradeciendo al profesor Fernando Atria por tomarse el tiempo de responder en forma extensa a la columna que publiqué el día 14 de julio. Nada más saludable para un momento de reformas que un debate transparente y profundo.

En las siguiente líneas argumento que, a diferencia de lo que plantea Atria, es infructuoso hablar de la educación como derecho social sin definir primero su estándar de calidad, y por lo mismo la reforma educacional enviada al Congreso –fin al lucro, la selección y al copago– no permite transformar la educación de calidad en un derecho social efectivo, como él quisiera creer.

El modelo de Atria: sobre el mercado y los derechos sociales

Podría comenzar comentando algunos problemas de forma que tiene la respuesta del profesor Atria, pero lo más interesante son las diferencias de fondo, particularmente los errores conceptuales que contiene el modelo utilizado para defender la reforma del gobierno (la respuesta a los temas de forma se encuentra disponible en otro documento, justamente para no contaminar la discusión de fondo).

El modelo de Atria descansa básicamente en dos supuestos: (S1) la educación en Chile funciona como un bien de mercado, y (S2) terminando con el lucro, la selección y el copago la educación logrará el objetivo de ser un derecho social. La reflexión en este documento concluye que, siguiendo la ruta propuesta Atria, la “educación de calidad” seguirá siendo un derecho exclusivo para quienes dispongan de los recursos necesarios para pagarla. Y es que no tiene sentido referirse a un determinado derecho social sin haber definido primero el estándar de calidad del mismo. Sólo cuando tengamos una reforma que asegure una educación pública y profesores de excelencia lograremos enfrentar tanto a la segregación como a la deficitaria calidad del sistema educacional.

Una vez más la pregunta es si la Presidenta estará dispuesta a asumir el costo político de hacer lo correcto, aun cuando eso signifique desechar una promesa de campaña como la gratuidad en la educación superior. O usamos los recursos de la reforma tributaria para construir una cancha realmente pareja para nuestros niños, asegurando el derecho a un profesor de excelencia, o usamos esos recursos en satisfacer a los grupos de presión que piden gratuidad universitaria, incluyendo a los sectores de altos ingresos.

El primer supuesto (SI), “la educación en Chile funciona como un bien de mercado”, es la piedra angular sobre la que se construye la propuesta de Atria. La dificultad de este supuesto es que en Chile el sistema de educación dista mucho de funcionar bajo la lógica del mercado. El artículo 19 de la Constitución establece que la educación no sólo es un derecho sino también una obligación: “La educación básica y la educación media son obligatorias, debiendo el Estado financiar un sistema gratuito con tal objeto, destinado a asegurar el acceso a ellas de toda la población.”

Alguien podría pensar que lo que plantea la Constitución es letra muerta y que, por lo tanto, la educación es un bien disponible sólo para quienes cuentan con recursos para poder pagarla. Esta es una pregunta que podemos responder en forma empírica, y los datos muestran que el acceso a la educación escolar es un derecho disponible en forma consistente en las distintas regiones del país. Más aún, al realizar una comparación internacional es posible constatar que la proporción de jóvenes que hacen valer este derecho en Chile es superior al promedio de los países de la OCDE, tanto en la Enseñanza Media (88% vs 82%) como en la educación superior (41% vs 39%).

En suma, el problema no es que la educación no sea un derecho social garantizado, el problema es que el nivel y la calidad de esa educación garantizada no es consistente con nuestras nociones más amplias de ciudadanía plena y de justicia. Esto nos lleva a querer reemplazar el supuesto (S1), “la educación en Chile funciona como un bien de mercado”, por el supuesto alternativo (S3): “No tiene sentido referirse a un determinado derecho social sin haber definido primero el estándar de calidad del mismo”. Parafraseando a Atria, los derechos sociales quedan vacíos cuando no se define su contenido, o cuando sólo se piensa en él a partir de la función de distribución del mismo.

 Sobre la calidad de los derechos sociales

En su respuesta a mi columna, Atria es explícito al manifestar que el derecho a la educación tiene relación con una provisión institucionalmente igualitaria –por ejemplo, un sistema público universal– más que con su nivel: "El diputado está en lo correcto cuando describe mi posición diciendo que estoy en completo desacuerdo con la idea de que el derecho a la educación tiene relación con asegurar un mínimo de calidad”.

La lógica de ignorar la discusión sobre calidad del derecho social le permite a Atria priorizar el cambio en el diseño institucional con cualquier nivel de provisión igualitaria, sea baja, mediana o alta. Por ello Atria tiene razón al argumentar que la equidad horizontal no necesariamente implica, pero sí es consistente con, la nivelación hacia abajo, tal como propone la reforma educacional enviada al Congreso.

Más adelante, en la misma respuesta, Atria va aún más lejos con su argumento:“Asegurar un mínimo de calidad es precisamente el problema” porque “cumple la función obvia de mantener a los pobres como pobres”. Esta lógica contradice a una serie de filósofos que han trabajado sobre teoría de justicia, pero en términos más concretos para la realidad que vivimos en nuestro país, la lógica de Atria nos dice que el plan Auge –que busca garantizar mínimos sociales en el acceso a la salud– tendría la función obvia de mantener a los pobres como pobres. Lo mismo ocurriría con el subsidio a la clase media del Ministerio de Vivienda, o con la Pensión Básica Solidaria. A diferencia de lo que piensa Atria, los mínimos sociales se conciben desde la noción dinámica de ciudadanía social, e implica definir mínimos exigentes y prioritarios para la sociedad.

Por estas razones es un error desvincular la concepción de un derecho social de su estándar de calidad. El derecho social a la educación, si ha de cumplir su función de habilitar a las personas para el ejercicio efectivo de su ciudadanía, requiere en forma inequívoca definiciones en torno a la calidad.

Dante Contreras y Francisco Gallego, como integrantes del Grupo ResPublica (www.95propuestas.cl), se hacen justamente la pregunta sobre el estándar de educación garantizada que es consistente con la noción actual de justicia. Ellos concluyen que el sistema educacional requiere con urgencia un paquete de medidas con un costo financiero de 7.400 millones de dólares al año para “asegurar el acceso a una educación integral de calidad para cada niña y niño, independientemente de su origen socioeconómico, considerando todo el ciclo educativo”. En concreto, ellos estiman que se requiere una subvención de aproximadamente 170 mil pesos al mes para aspirar a una educación de calidad para todos nuestros niños, lo que en sí mismo cuesta 5.500 millones de dólares al año. Esto no es muy distinto a lo que necesitamos invertir en educación escolar para tener un nivel similar a lo que poseían los países de la OCDE cuando tenían nuestro nivel de desarrollo.

La pregunta relevante es, entonces, si es posible lograr lo que proponen Dante Contreras y Francisco Gallego. Afortunadamente, sí. Sólo hace falta una buena reforma. La mala noticia es que la reforma educacional, tal como fue enviada al Congreso, no logra el objetivo de asegurar una educación de calidad. El gran drama de la reforma es que, tal como está diseñada, no tendrá mayor impacto, no logrará reducir las brechas de calidad entre quienes pueden pagar y quienes no pueden. ¿Por qué? Porque no invierte lo suficiente en emparejar la cancha de los niños. Hoy el gobierno prefiere priorizar a los grupos de presión política que piden dar educación superior gratuita incluso a sectores de altos ingresos por sobre la urgencia social de emparejar la cancha donde se genera la desigualdad más brutal en Chile, antes de los 10 años de edad (más información sobre esta urgencia social en http://www.horizontalchile.cl/en/publicaciones/indice-de-oportunidades-para-la-movilidad-social/).

¿Qué hace la reforma enviada al Congreso? La propuesta del Gobierno invierte 935 millones de dólares en aumentar la subvención, muy lejos de los 5.500 millones de dólares que se requieren para acceder a una educación de calidad.

El ministro Eyzaguirre ha explicado que cuenta con 5.200 millones de dólares para educación y, en consecuencia, conocemos sólo el 20% de la inversión total que tendrá la reforma educacional. Desagraciadamente a partir de las promesas de campaña es posible concluir que el 80% restante será utilizado mayoritariamente en entregar gratuidad en la educación superior a los sectores de mayores ingresos.

La Presidenta ha planteado que con la reforma “debemos asegurarnos que la educación de calidad deje de ser un bien de consumo y pase a ser un derecho”.

Tiene razón, pero alguien debiera explicarle que con la reforma enviada la educación de calidad seguirá siendo un privilegio de pocos. La única forma de lograr ese objetivo es elevando el estándar de calidad del derecho a la educación consagrado en nuestra Constitución, lo que en la práctica implica cambiar el diseño de la reforma, postergar la promesa de la gratuidad en la educación superior, y destinar esos 5.500 millones de dólares al aumento de la subvención.

Lo más complejo es que los dirigentes estudiantiles que llegaron al Congreso, y que tienen el mérito de haber levantado la bandera de hacer de la educación un tema nacional, están siendo cómplices del mal diseño de la reforma. Destinar 80% de los recursos de la reforma a la educación superior gratuita significar hipotecar la posibilidad de garantizar una educación de calidad para todos los niños del país. En la página 29 de su último libro, Cambio de Rumbo, Mario Waissbluth advierte sobre lo mismo: “Los párvulos y los estudiantes de básica no marchan y no se toman sus escuelas. Entonces existe el grave riesgo de que las inversiones políticas y financieras se concentren ahí, en una suerte de genuflexión de la clase política a los estudiantes de educación superior”.

 Segregación, educación pública y carrera docente

En las líneas anteriores se argumenta que, a diferencia de lo que plantea Atria, es infructuoso hablar de un derecho social sin definir primero su estándar de calidad, y por lo mismo la reforma educacional enviada al Congreso –fin al lucro, la selección y al copago– no permite garantizar el acceso a una educación de calidad en forma universal.

Como alternativa al diseño anterior se han levantado diversas voces proponiendo un camino alternativo. Un camino que asegure una educación pública (no necesariamente estatal) y profesores de excelencia. La virtud de este diseño es poder hacer frente en forma simultánea a la segregación y la deficitaria calidad del sistema.

Parte importante del proceso educativo escolar es prepararnos para la vida en común y, por lo tanto, generar espacios de inclusión social debe ser uno de los objetivos de la reforma. En esta materia la gran diferencia con Atria está en el camino para lograr el mismo. Pocos días después de su exposición en la Comisión de Educación, El Dínamo le preguntó directamente al profesor Atria si acaso no era mejor estrategia nivelar hacia arriba, mejorando la calidad de la educación pública. Su respuesta fue clara: “Creo que empezar por corregir la educación pública es un profundo error. El gran problema de la educación pública es la educación particular subvencionada”.

Es difícil compartir con Atria la idea de que el problema de la educación pública son los colegios particulares subvencionados, pero coincidimos en que necesitamos con urgencia más espacios de inclusión. Espacios donde muchos quieren participar de él y donde nadie es discriminado arbitrariamente para entrar en él. Ambos elementos son igualmente relevantes. Si falta uno de ellos se pierde la magia, por lo que nuevamente el estándar de calidad se cruza en el camino de los derechos sociales.

Desgraciadamente la historia nos ha demostrado que el Estado ha fallado sistemáticamente en su intento por generar estos espacios, a pesar de haber multiplicado los ingresos fiscales por cuatro desde 1990. Miremos por un minuto la educación estatal en nuestro país, que debiera ser el espacio de inclusión social por excelencia. A lo largo del tiempo más de un millón de apoderados han optado por escapar de ella, y desde que se aplicó la Subvención Especial (SEP) la fuga se concentró en familias de menores recursos. ¿Es por falta de recursos? Difícilmente. Hoy lo colegios municipales operan con aproximadamente un 30% más de recursos que los colegios particulares subvencionados, y claramente existe una enorme heterogeneidad en la calidad del desempeño de establecimientos municipales.

En suma, una vía efectiva para construir un sistema educacional con mayores niveles de inclusión y excelencia es asumiendo en forma honesta la incapacidad de gestión en el sistema público. Si seguimos culpando a los colegios subvencionados nos estaremos haciendo trampa en el solitario. Cambiar las reglas del juego, pensar en la educación subvencionada como una oportunidad más que como una amenaza, y eliminar la mochila burocrática con que carga la educación pública –y entre ello el estatuto docente– es hacer frente a los problemas de fondo.

Igualmente importante es volcar la reforma educacional hacia los protagonistas del proceso educativo: los profesores. No es posible aspirar a que la educación de calidad sea un derecho social sin asegurar el derecho de cada niño a un profesor de excelencia. Hoy un tercio de quienes ingresan a estudiar pedagogía ni siquiera rindieron la PSU. Una reforma educacional donde los protagonistas no están en el centro está condenada al fracaso. Para asegurar la viabilidad política de este elemento de la reforma, Educación 2020 planteó en la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados que es necesario destinar al menos 2 mil millones de dólares para compensar el recambio de la planta docente. Basta con sacar cuentas básicas para descubrir que el gobierno está obligado a elegir dónde va a poner sus fichas, porque claramente los números no cuadran.

Una vez más la pregunta es si la Presidenta estará dispuesta a asumir el costo político de hacer lo correcto, aún cuando eso signifique desechar una promesa de campaña como la gratuidad en la educación superior. O usamos los recursos de la reforma tributaria para construir una cancha realmente pareja para nuestros niños, asegurando el derecho a un profesor de excelencia, o usamos esos recursos en satisfacer a los grupos de presión que piden gratuidad universitaria, incluyendo a los sectores de altos ingresos. En tres años más no tendremos la posibilidad de volver a realizar una reforma tributaria. Por lo mismo, no podemos darnos el lujo de desaprovechar esta oportunidad. Todavía estamos a tiempo de cambiar el rumbo.

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