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La rebelión por la dignidad y las alianzas redistributivas en Chile

por 31 octubre, 2019

La rebelión por la dignidad y las alianzas redistributivas en Chile
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Como subraya Branco Milanovic, la experiencia histórica muestra que la desigualdad en el siglo XX no se redujo por sí sola, o por políticas certeras; antes bien, su reducción fue el colofón de procesos que ella había contribuido a generar, tales como guerras, conflictos sociales, y revoluciones. Estos procesos también emergen, amenazantes, en el presente siglo, en parte debido a que las políticas expresamente destinadas a reducirla no son vigorosas, en un mundo incierto y sumido en una concentración obscena. El espíritu del tiempo contemporáneo está marcado por un desasosiego social profundo, manifiesto o larvado, que se expresa de muy distintas formas en los más diversos países, hasta en los más ricos- ante las profundas disparidades en el acceso a los frutos del desarrollo y en la concentración de la riqueza en manos del 1% más rico de la población. Ello se ve agudizado al socaire de las recientes crisis económicas, de una innovación tecnológica tan acelerada que genera incertidumbre y estupor respecto del mundo laboral, de complejas tendencias de la globalización, y de sendas brechas de legitimidad que la política no logra colmar.

La salida a la actual crisis política de Chile -la más profunda desde la transición a la democracia- y sus potenciales escenarios requieren comprender cuáles son los anhelos que ciudadanos, sin discursos ni oradores, han planteado en sus carteles y en sus cacerolazos, en sus diálogos, gritos, cantos, bailes, al recorrer y llenar valientemente durante días las calles y las plazas de Chile, de forma pacífica y espontánea. Para estar a la altura, la política debe ser capaz de traducir en cambios ese ululante lenguaje, y mediante procesos de representación y de participación política ha de tramarse un nuevo y fuerte tejido de convivencia social para un Chile nuevo. Indudablemente, pensiones y salud han sido dos fuertes vocablos del léxico de la calle.

Y es que el sistema contributivo de pensiones en Chile carece de legitimidad de origen, al haber sido establecido cuando los derechos de libertad, políticos y civiles estaban siendo conculcados y al haber sido urdido, con una verticalidad extrema, entre cuatro paredes. A esta ilegitimidad se agregó otra, a lo largo de los años, cuando al madurar el sistema las bajísimas pensiones evidenciaron empíricamente que no cumple cabalmente lo que debe ser el objetivo primordial de un sistema de pensiones: proveer seguridad del ingreso en la vejez. Con ello se volatizaron las ingenuas ilusiones individualistas que habían sido nutridas por promesas que se incumplieron. El incumplimiento del derecho ciudadano a gozar de una adecuada homogenización del consumo en la vejez y que incluso podría considerar algunas dimensiones de aseguramiento en términos de proteger la exposición individual del ahorro a los ciclos económicos, ha llevado a cuestionar la actual articulación del sistema contributivo basado en el lucro. Y es que las tasas de reemplazo de las pensiones son muy bajas, mientras que las ganancias directas de las administradoras y aseguradoras son muy altas, y enormes las ganancias indirectas de las empresas comerciales, financieras y bancarias que se benefician al tener acceso con bajísimas tasas de interés a los recursos de los fondos de pensiones y que, a su vez, invierten rentablemente. Las reformas introducidas hasta ahora a lo largo del tiempo son restrictivas y se han concentrado en un pilar solidario para las personas más pobres o vulnerables, financiado con recursos fiscales.

También el sistema de salud actual fue creado durante la dictadura, y se caracteriza por una lógica dual, que es única en el plano internacional: la cotización obligatoria, a cargo exclusivo del trabajador, permite afiliarse al sistema público de salud mediante el FONASA, cuya base de reparto favorece la solidaridad, o a las ISAPREs que, a pesar del carácter obligatorio del aseguramiento, funcionan bajo una lógica de seguro privado asociada al riesgo individual: conforme el riesgo individual se eleva por cambios de la condición de salud de la persona, o al avanzar su edad, aumentan los precios de las pólizas y los copagos. El FONASA y el sector público actúan como un reaseguro global del sistema, ya que están desprovistos de barreras de entrada, y hacia ellos migran quienes son desplazados de las ISAPREs por el encarecimiento de los planes o las exclusiones. Sabida es la dificultad política inherente a la exclusión explícita de prestaciones por parte del asegurador público en salud, y Chile resulta también bastante singular en este ámbito, ya que el FONASA cuenta con un catálogo explícito de prestaciones; esta disposición, polémica por naturaleza, también se vio facilitada por el contexto autoritario de la reforma del gobierno militar. Desde la década de 1990, el catálogo de prestaciones ha aumentado sustancialmente, y ha incluido prestaciones de alto costo que se consolidan con las prestaciones garantizadas a brindar por los prestadores públicos y privados del sistema; sin embargo se sufren las numerosas exclusiones explícitas, o de racionamiento implícito mediante largas listas de espera para especialidades o largas colas en la atención primaria.

Por tanto, desde hace mucho tiempo los sistemas de salud y de pensiones han sufrido una deslegitimación creciente, ya que no protegen adecuadamente a las personas de las vicisitudes de la salud, ni se cumple con el objetivo supremo de brindar ingresos dignos a los pensionados tras su vida laboral activa. A partir del movimiento estudiantil y de su contundente influencia discursiva al cuestionar el lucro en las políticas de educación pública, el cuestionamiento irradió hacia la certera calificación de los sistemas de salud y de pensiones. Lamentablemente, al verse dilapidado el capital político de Bachelet en su último año de gobierno, no se pudieron concretar avances reformistas de fondo en materia de salud y pensiones, que se avizoraban ante las innovadoras discusiones, consultas y propuestas en el seno de las comisiones de reforma respectivas, y el profundo malestar social. El gobierno de Piñera, por su parte, ha sido ultraconservador en estas materias.

La viabilidad política y la sostenibilidad financiera a largo plazo de los sistemas de protección social requieren de legitimidad: de allí la importancia de una disposición favorable de la ciudadanía. Además de afectar a las personas, las carencias de los beneficios en materia de pensiones o de salud tienen externalidades negativas, ya que no generan incentivos adecuados para fortalecer y profundizar los mercados laborales, ni para afianzar el cumplimiento tributario y contributivo. Esto crea un círculo vicioso porque se ahonda el desfinanciamiento de los sistemas y, con ello, se pone en entredicho su sostenibilidad.

Las potenciales respuestas y escenarios de salida de la disruptiva crisis política hacen pertinente reflexionar sobre la experiencia histórica en materia de reformas de la protección social. Tras los singulares Estados de bienestar en el mundo subyacen distintas alianzas sociales. Como concluyen serias investigaciones del desarrollo histórico de los Estados de bienestar, la consolidación de los Estados de bienestar europeos fue de la mano de amplias coaliciones políticas que —entre otros actores— incluyeron a las élites, las clases medias y los obreros industriales (ver, entre otros, autores como Dorothy Porter y Peter Baldwin). Por el contrario, cuando tales coaliciones no se forjaron, como en los Estados Unidos, se privilegió la combinación de seguros privados, con la protección brindada a quienes carecían de recursos. Cuando las clases medias desempeñaron un papel importante, la política social trascendió los mínimos política y económicamente funcionales; también ha sido el caso en los países latinoamericanos donde el Estado de bienestar ha sido más fuerte. La protección social ante los riesgos de salud, del envejecimiento, de la inserción laboral y del cuidado y, con ello, la redistribución real de la carga de riesgo individual a escala de los sistemas de protección social ha sido posible cuando grupos socioeconómicos, por lo demás privilegiados, descubrieron que compartían con los desfavorecidos un interés por la reasignación del riesgo individual. En ese sentido, la experiencia histórica parece mostrar también que las presiones “desde abajo” resultan insuficientes para alcanzar reformas solidarias, y que los desafortunados han podido beneficiarse de reformas redistributivas en la medida en que grupos de las élites, que eran decisivos en términos políticos, también podían verse beneficiados. Incluso sin un cambio o incremento de la incidencia del riesgo, grupos que no son necesariamente solidarios pueden llegar a adquirir un interés por la redistribución, al experimentar una menguada capacidad para soportar cargas sin ayuda. Si bien la experiencia histórica muestra que la identidad de los actores favorables a la redistribución del riesgo puede variar mucho según las circunstancias precisas de los países, resulta innegable el papel desempeñado por los sectores medios y por la perseverancia de algunos grupos resueltos de las élites, para que la política social —en términos económicos y políticos— trascienda los umbrales mínimos. Es decir, que los acuerdos destinados a redistribuir el riesgo más allá de cualquier nivel mínimo funcional han sido posibles gracias a la concurrencia de coaliciones de ganadores redistributivos, que llegaron a ser lo suficientemente fuertes en términos políticos para impulsar reformas solidarias y redistributivas.

En ese sentido, para avanzar en Chile hacia reformas con efectos redistributivos más globales y que cuestionen la estratificación y la exclusión de los sistemas de protección social, parece indispensable forjar innovadoras “alianzas redistributivas”, en los términos de Baldwin. Para reformar cabalmente los sistemas de pensiones y de salud es indispensable forjar tales coaliciones, y ciertas condiciones actuales resultan propicias, por la confluencia del malestar de ciudadanos que están afectados negativamente, por encima de cuán pobres o acomodados sean, y que se confrontan con las AFPs y las aseguradoras de pensiones, y con las Isapres, y con las farmacéuticas, y con las cadenas de farmacias y sus pactos oligopólicos. Y es que el malestar con las pensiones y la salud abarca desde hace rato también a estratos de las clases medias e incluso hasta algunos sectores de altos ingresos descontentos. Indicativas en esos términos han sido las inusitadas marchas y protestas contra la desigualdad realizadas dentro de comunas privilegiadas de Santiago, y que el primer día debieron enfrentar, simbólicamente, uno de los despliegues militares más masivos e intimidantes presenciados en la primera semana de protestas.

Las desigualdades de la salud afectan las libertades y oportunidades fundamentales de las personas, porque coartan su capacidad de realizar los proyectos y lograr los objetivos alternativos en la vida que ellas valoran, como lo expresa Sen. Parafraseando a Barr y Diamond, los sistemas de pensiones deben velar al menos por cuatro aspectos: una homogeneización del consumo al cesar la vida laboral mediante las mejores tasas de reemplazo viables y no conculcadas por el lucro, el auxilio a la pobreza, formas de aseguramiento y la redistribución. Los derechos sociales se concretan también mediante la protección social, y ellos estipulan estándares imperativos para la sociedad y definen situaciones de privación que son inadmisibles.

Se abre la oportunidad para consolidar en Chile un vínculo social solidario en el financiamiento de la protección social, que refuerce la cohesión social democrática y respetuosa, la reciprocidad del vínculo social, y las aspiraciones comunes en torno a la dignidad de las personas, actuando así sobre la pertenencia y la inclusión. La lucha de hoy, sin duda, al abarcar la dignidad humana en materia de pensiones y de salud, es contra los sistemas guiados por el lucro, y requiere forjar alianzas políticas redistributivas.

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