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La letra chica del proyecto de ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP)

por Alberto Peña Cornejo 2 octubre, 2019

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Señor Director:

Tras muchos años de padecer contratos con Isapres, compañías de seguros, financieras y otros, la ciudadanía de este país ha aprendido lo que es la letra chica, cláusulas difíciles de comprender en todo su alcance, nada amigables con el cliente, que ni la publicidad ni los vendedores mencionan con el fin de no arriesgar una venta segura. Asuntos que es mejor camuflar entre una maraña de artículos e incisos de aspecto inocente o intrascendente y que afloran con todo su real y muchas veces nefasto significado cuando las cosas se complican. A eso se le ha dado en llamar “la letra chica”.
El proyecto de Ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP) lamentablemente tiene letra chica. Y de consecuencias potencialmente muy graves para las áreas silvestres protegidas del país, en el caso que este proyecto de ley sea aprobado.

Para contextuar conviene recordar el mensaje presidencial del Boletín 9404-12 que el año 2014 envió el proyecto de ley al Senado. En él se aseguraba que este proyecto de ley buscaba enfrentar y resolver la debilidad jurídica e institucional en la administración de las áreas protegidas del país. “Nosotros lo haremos bien” afirmaba el ministro de Medio Ambiente de la época, Pablo Badenier.

A pesar de estas nobles intenciones, el proyecto de ley que enviaba al Senado fue ampliamente criticado porque vulneraba la Convención de Washington, tratado internacional suscrito por Chile en 1967 que obliga a que toda alteración de límites o enajenación de parte alguna de un parque nacional debe hacerse mediante acción legislativa (Decreto 531 Ministerio de RREE de 1967). El texto del proyecto de ley SBAP ingresado a trámite parlamentario introducía un procedimiento administrativo para alterar un parque nacional en flagrante violación al tratado mencionado. Pues bien, la actual versión del proyecto de ley SBAP –ya aprobado este año en el Senado en primer trámite constitucional- muestra en letra grande que ha resuelto el punto, estipulando que los parques nacionales “sólo podrán ser modificados o desafectados a través de una ley” (art. 70°, último inciso”). Sin embargo la felicidad dura poco. En el mismo texto se incorporó un párrafo que establece que se podrá “introducir ajustes en los límites de las áreas protegidas existentes” y que “esta circunstancia no constituirá modificación o desafectación de estas áreas” (art. 70° penúltimo inciso). Así, en letra chica se establece que podrán alterarse límites de parques nacionales mediante “ajustes” que no requerirán acción legislativa. Un resquicio legal para modificar a conveniencia los límites de un parque nacional por la vía administrativa.

La alteración de límites es la medida obvia si la autoridad o los intereses económicos (o ambos) han resuelto redestinar a otros usos el territorio protegido en un parque nacional. Una alternativa bastante más sutil es cambiar sus objetivos. Muy oculto en el texto del proyecto de ley SBAP se encuentra una modificación a la Ley de Bosques de 1931 (DS 4363 del Ministerio de Tierras y Colonización) que busca facilitar lo anterior. Este antiguo cuerpo legal en su artículo 11° ha establecido -desde inicios del siglo pasado- que los parques nacionales “no podrán ser destinados a otro objeto sino en virtud de una ley”. El proyecto de ley SBAP en su artículo 153° numeral 2 elimina esta disposición, posibilitando la alteración por la vía administrativa de recursos protegidos en parques nacionales.

Una de las mayores sensibilidades y temores de la ciudadanía gira en torno a la posibilidad de entregar a privados el usufructo de áreas silvestres protegidas que pertenecen a todos los chilenos, por la vía de las concesiones de uso. Para calmar los ánimos, en letra grande el primer inciso del artículo 83° del proyecto de ley SBAP declara que tales concesiones se acotarán a la investigación científica, a la educación y el turismo. Tal como lo prometía el mensaje presidencial del Boletín 9404-12. Pero ya en el quinto inciso del mismo artículo se establece que las mismas reglas establecidas para las concesiones señaladas “serán igualmente aplicables a las cesiones de uso”, sin establecer el alcance y significado del concepto “cesión de uso”. Pero eso no es lo peor. La letra verdaderamente chica se encuentra en el artículo 96° que señala textualmente “Las concesiones destinadas a fines distintos a los establecidos en el artículo 83 y que recaigan en áreas protegidas se regirán por sus leyes respectivas”. Entonces ya no estamos hablando sólo de investigación científica, educación o turismo en las áreas protegidas. Con esta cláusula, el proyecto de ley SBAP abre la puerta, por ejemplo, a las concesiones salmoneras en base a la Ley General de Pesca y Acuicultura, a los derechos de agua otorgados a privados en virtud del Código de Aguas o a la actividad minera regida por el Código de Minería. Pero hay más. En el artículo 110° último inciso se establece que si estas concesiones cuentan con una Resolución de Calificación Ambiental (RCA) favorable, podrán eximirse de las acciones prohibidas en áreas protegidas (art. 110°, literales “a” a la “q”). Esto quiere decir que, por ejemplo, una actividad minera ejecutada dentro de un área protegida podría perfectamente “Liberar, vaciar o depositar sustancias peligrosas en los sistemas hídricos o en el suelo” (art. 110° literal “j”) o “Interrumpir, bloquear, alterar o drenar cuerpos o cursos de agua, incluyendo humedales” (art. 110 literal “m”), sólo por mencionar un par de ejemplos. De más está comentar que una RCA favorable no es ninguna garantía; ya ha sido suficientemente demostrado que el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental que administra el Ministerio del Medio Ambiente actúa más en contra que en favor de las áreas silvestres protegidas.
El ejemplo de un proyecto minero en un área protegida se ha citado ex profeso pues no es algo lejano o improbable. Recordemos que el proyecto de Ley SBAP no deroga ni modifica el artículo 17° numeral 2 del Código de Minería (Ley 18.248) que posibilita la actividad minera dentro de las áreas silvestres protegidas, bastando para ello sólo la autorización del Intendente Regional respectivo. Una norma anacrónica absolutamente inaceptable en el mundo actual y que el proyecto de ley SBAP incomprensiblemente no se digna a enfrentar ni a resolver.

Es consenso mundial que los parques nacionales y las áreas silvestres en general deben ser protegidas en términos estrictamente territoriales, es decir que todos los recursos bióticos y abióticos contenidos dentro de sus límites deben recibir igual grado de protección jurídica y administrativa. Este axioma universal fue modificado en Chile mediante decreto del Ministerio del Medio Ambiente (Decreto 40 del MMA de 2013). En el artículo 8° de este decreto se introdujo tangencialmente un concepto que ha regido la política del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) del Ministerio del Medio Ambiente en relación con la evaluación del impacto ambiental de proyectos que pudieren afectar un área silvestre protegida. Se trata del concepto de “objetos de protección”. Para el SEA, cuando un proyecto cualquiera (minero, vial, hidroeléctrico, de acuicultura, etc) arguye que no afecta los “objetos de protección” de un parque nacional, eso lo exime de presentar un estudio de impacto ambiental pudiendo presentar simplemente una Declaración de Impacto Ambiental que no requiere identificar los impactos, sino sólo dar fe que no habrá impactos significativos. Una visión reduccionista de la obligación gubernamental de proteger integralmente y a perpetuidad los recursos contenidos en el territorio contenido en un parque nacional.

El proyecto de ley SBAP recoge y asume por completo la política del SEA de protección ambiental oficial orientada a “objetos de protección” y no al territorio completo de un área silvestre protegida. El plan de manejo de un área protegida es definido en el proyecto de ley como un instrumento solamente “destinado a resguardar el objeto de protección de las áreas protegidas” (art. 3° numeral 23). Así mismo, ordena que los objetos de protección deben quedar estipulados en el decreto de creación del área silvestre (art. 68° inciso segundo). Estos objetos de protección pueden ser modificados mediante un procedimiento que incluye una consulta ciudadana no vinculante, un pronunciamiento del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad (!!!) y un decreto expedido por el Ministerio del Medio Ambiente (art. 70°). Otro resquicio para restar protección a determinados recursos contenidos en un área silvestre protegida, según convenga.

El personal de guardaparques que labora en las áreas silvestres protegidas del Estado -actualmente en Conaf- puede ver con buenos ojos la posibilidad de un cambio institucional que redunde en el mejoramiento de sus remuneraciones y del entorno laboral en el que se desempeñan. Aspiraciones legítimas que todos debieran apoyar. La mala noticia viene de la mano del artículo 72° del proyecto de ley SBAP. En este artículo se consagra la posibilidad de tercerizar la administración y el manejo de las áreas silvestres protegidas del Estado, mediante convenios con organizaciones locales u otras asociaciones con domicilio en la comuna donde se emplaza la respectiva área protegida, si es que ello resultare más conveniente para la realización de las funciones del SBAP. ¿En qué condiciones laborales y contractuales quedaría un guardaparque de un parque nacional tercerizado a un municipio o a una junta de vecinos, por ejemplo? Sin duda esta es una cláusula complicada para los guardaparques, pero sumamente conveniente para el proyecto SBAP, por cuanto se visualiza que el aporte fiscal en régimen para el nuevo servicio ($18,8 mil millones, véase Informe Comisión de Hacienda del Senado) es una cifra absolutamente insuficiente para satisfacer las promesas de mejoramiento financiero del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado y de todas las otras labores que espera abordar el SBAP tanto dentro como fuera de las áreas protegidas.

La sensación que queda tras hacer el esfuerzo de develar la letra chica oculta en el proyecto de ley SBAP, es que no se trata de simples defectos de redacción, cuya corrección convertiría el texto en un buen proyecto de ley. Detrás de la sistematicidad y recurrencia de las brechas existentes entre su articulado y las promesas del discurso mediático oficial, subyace un problema fundacional que nace de una intencionalidad política y de la naturaleza del Ministerio del Medio Ambiente chileno, una secretaría de Estado que ha demostrado que su función primordial es compatibilizar ambientalmente la inversión privada y pública en Chile, un objetivo contrapuesto con la misión de preservar los ecosistemas contenidos en la áreas silvestres protegidas.

Alberto Peña Cornejo
Vicepresidente de la Agrupación de Ingenieros Forestales por el Bosque Nativo (AIFBN)

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