Eliminar la franquicia: ahorro fiscal hoy, costo social mañana

La decisión de eliminar la franquicia tributaria del SENCE, anunciada por Hacienda como parte del financiamiento de la “megarreforma”, puede parecer una buena noticia para la caja fiscal. No es una cifra menor: el gobierno la ha presentado como un ahorro del orden de US$ 300 millones anuales. Pero en la capacitación laboral, como en tantas otras áreas, una poda presupuestaria no equivale a una reforma. Puede incluso ser lo contrario. 

El problema es de enfoque. En Chile, la discusión sobre la capacitación suele reducirse a la franquicia tributaria, como si ese instrumento fuera sinónimo de toda la política de formación para el trabajo. No lo es. La evaluación sectorial más reciente concluye que el país carece de una política nacional explícita de capacitación, que el sistema opera de forma fragmentada y desarticulada, y que la oferta pública relevante comprende 30 programas, implementados por 9 ministerios y 12 servicios, de los cuales solo 9 están a cargo de SENCE. 

Eso importa por una razón simple: si el problema de fondo es la falta de gobernanza, trazabilidad y articulación entre los instrumentos, eliminar uno de ellos no corrige la falla estructural. Apenas la desplaza.

La evidencia, además, no respalda la idea de que la capacitación sea un gasto irrelevante. Estudios longitudinales para Chile estiman retornos salariales positivos asociados al acceso a la capacitación, cercanos al 10,4% en un período y al 11,8% en otro. El punto relevante no es que toda capacitación funcione igual, sino exactamente lo contrario: sus efectos dependen del diseño institucional, de quién decide y de cómo se financia. Esa es una discusión sobre la calidad de la política pública, no sobre un simple recorte. 

Aquí aparece un punto que la discusión fiscal está dejando de lado. Desde la lógica de la evaluación social de proyectos, no basta con observar el ahorro tributario obtenido al eliminar un instrumento. También hay que preguntarse por el valor social de lo que se pierde al retirarlo. Si la desaparición de la franquicia reduce la inversión en capital humano, debilita la reconversión laboral, dificulta la adaptación tecnológica de empresas y trabajadores, o termina afectando la productividad, la empleabilidad y los ingresos futuros, entonces el costo social de eliminarla puede ser bastante mayor que el ahorro fiscal que hoy se celebra.

Ese riesgo no es meramente teórico. Ya hace más de una década mostrábamos que la franquicia no agotaba el sistema, pero sí formaba parte de un ecosistema más amplio de inversión en formación continua. Con datos del CASEN, observábamos que los cursos financiados por SENCE representaban el 33,4% de las acciones de capacitación en 2006, cifra que bajó al 26,9% en 2009. Al mismo tiempo, la capacitación financiada directamente por las empresas, sin uso de franquicia, alcanzaba 32,2% en 2006 y 34,7% en 2009. Es decir, incluso entonces ya era evidente que el desafío no era solo defender o eliminar un incentivo, sino comprender cómo se estructura la inversión total en capacitación. 

El problema de diseño es todavía más profundo. El sistema chileno ha descansado históricamente en la empresa como actor central en la toma de decisiones, dejando al trabajador con escasa injerencia en su trayectoria formativa. Esa asimetría no solo afecta la pertinencia y el acceso; también limita la capacidad del país para pensar la capacitación como infraestructura económica, y no solo como beneficio tributario o gasto ejecutable. Ya en trabajos previos advertíamos la necesidad de mejorar la información, articular la oferta estatal y aumentar la influencia de las personas en las decisiones de capacitación.

Por eso, el problema no es defender la franquicia tal como existe hoy. Presenta falencias evidentes y requiere un rediseño, para el cual ya se han registrado avances desde el SENCE a partir de 2024. Pero entre reconocer eso y concluir que basta con eliminarla hay un salto analítico impropio de una discusión seria sobre productividad. Si el Ejecutivo quiere cerrarla, debiera explicar al mismo tiempo qué instrumento la reemplaza, cómo se financiará la reconversión laboral, cómo se conectará la oferta con la demanda productiva y cómo se medirán los resultados en empleo, ingresos y productividad.

Sin esa respuesta, la señal no es de modernización. Es de retiro.

Y en una economía con baja productividad, alta heterogeneidad empresarial y crecientes exigencias de adaptación tecnológica, retirarse de la política de capacitación puede terminar siendo mucho más caro —social y económicamente— que el ahorro tributario de corto plazo.