Cuando la desigualdad se institucionaliza: el desafío pendiente de la representación indígena

Chile ha avanzado significativamente en el reconocimiento jurídico de los pueblos indígenas. La Ley Nº 19.253, promulgada en 1993, marcó un hito al establecer un marco institucional para promover sus derechos y crear la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI). Sin embargo, más de tres décadas después, persisten contradicciones que evidencian que el reconocimiento formal no siempre se traduce en igualdad efectiva.

Una de ellas se encuentra en la integración del Consejo Nacional de la CONADI, el principal órgano de dirección de la institución. El artículo 41 de la Ley Indígena dispone que ocho de sus integrantes deben ser representantes indígenas. No obstante, la misma norma en su letra d), limita dicha representación a determinados pueblos: cuatro representantes mapuche, uno aimara, uno atacameño, uno rapa nui y uno con domicilio en un área urbana. El resultado es evidente: siete pueblos indígenas actualmente reconocidos por la legislación chilena quedan excluidos de toda posibilidad de representación directa en esta instancia.

La pregunta es tan simple como incómoda: ¿cómo puede una ley que reconoce la existencia de once pueblos indígenas negar a siete de ellos el derecho a participar en igualdad de condiciones en el principal órgano de representación indígena del país?

No se trata de una discusión meramente administrativa. La representación política e institucional constituye una expresión concreta del principio democrático y del derecho a participar en los asuntos que afectan directamente a las comunidades. Cuando determinados grupos son excluidos por mandato legal, el problema deja de ser político para convertirse en una cuestión de derechos fundamentales.

Precisamente ese es el debate que hoy ha llegado al Tribunal Constitucional, requerimiento 17337-26-INA. Dirigentes y miembros de los pueblos Quechua y Colla han solicitado la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de la norma que establece esta exclusión, argumentando que vulnera el principio de igualdad ante la ley consagrado en el artículo 19 Nº 2 de la Constitución. La acción fue declarada admisible y se encuentra actualmente en tramitación.

Más allá del resultado judicial, el caso obliga a reflexionar sobre la coherencia de nuestro ordenamiento jurídico. El principio de igualdad no exige que todas las personas o grupos sean tratados de manera idéntica en cualquier circunstancia, pero sí prohíbe diferencias arbitrarias. Y cuando se trata de pueblos indígenas reconocidos por la misma ley, resulta difícil justificar por qué algunos tienen garantizada una representación específica y otros no.

La jurisprudencia constitucional chilena ha sido clara al sostener que la igualdad ante la ley impide la creación de privilegios o discriminaciones injustificadas entre quienes se encuentran en situaciones equivalentes. Desde esa perspectiva, la exclusión de determinados pueblos indígenas de los mecanismos institucionales de representación parece difícil de conciliar con los estándares constitucionales vigentes.

A ello se suma una dimensión internacional que no puede ser ignorada. Chile ratificó el Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo, instrumento que obliga al Estado a garantizar a los pueblos indígenas el ejercicio de sus derechos sin discriminación y en condiciones de igualdad. Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reiterado que el origen étnico constituye una categoría especialmente protegida y que cualquier diferenciación basada en este criterio debe superar un estricto examen de justificación.

En este contexto, la controversia no se reduce a determinar quiénes integran un consejo administrativo. Lo que está en juego es la manera en que el Estado comprende la diversidad de los pueblos indígenas que habitan el territorio nacional. Si la ley reconoce su existencia, su cultura y sus derechos colectivos, resulta razonable esperar que también les garantice una participación efectiva en las instituciones creadas precisamente para promover esos derechos.

El reconocimiento sin representación corre el riesgo de convertirse en una declaración simbólica. Y las democracias modernas han aprendido que la inclusión no se mide únicamente por las normas que proclaman derechos, sino también por los espacios reales de participación que ofrecen a quienes históricamente han sido marginados.

La decisión que adopte el Tribunal Constitucional tendrá consecuencias jurídicas inmediatas para el caso concreto. Pero, sobre todo, abrirá una discusión más profunda sobre el modelo de representación indígena que Chile necesita para el siglo XXI. Una discusión que trasciende a los pueblos Quechua, Colla, Chango, Diaguita, Kawésqar, Yagán y Selk’nam, y que interpela al país en su conjunto.

Porque la igualdad, para ser verdadera, no puede tener excepciones. Y menos aún cuando esas excepciones se fundan en la identidad de los pueblos que el propio Estado dice reconocer.