La política constitucional de la Reconstrucción Nacional de Chile

Las constituciones no cambian solo mediante reformas constitucionales formales. Bruce Ackerman utilizó célebremente la noción de política constitucional para describir aquellos momentos excepcionales en que episodios extraordinarios de movilización popular transforman el derecho constitucional al margen de los procedimientos ordinarios de reforma. Aquí empleo el concepto en un sentido distinto.

Mi interés no se centra en los llamados “momentos constitucionales”, sino en la emergencia gradual de prácticas de gobierno que modifican el funcionamiento efectivo de la democracia constitucional sin alterar el texto de la Constitución. Desde esta perspectiva, la política constitucional alude a la transformación informal de los arreglos constitucionales mediante cambios en la forma en que interactúan las instituciones políticas, se producen las leyes y se ejerce la autoridad pública.

Es en este sentido que el actual Proyecto de Ley de Reconstrucción Nacional merece atención constitucional. La iniciativa no constituye simplemente un conjunto de reformas de política pública, sino que forma parte de un patrón más amplio de ejercicio del poder que se ha vuelto cada vez más visible en las democracias contemporáneas. Particularmente entre gobiernos populistas de derecha y de derecha radical, la legislación ómnibus ha emergido como un instrumento destinado a impulsar ambiciosos programas de transformación política e institucional a través de un único paquete legislativo.

Desde la Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos impulsada por el presidente Javier Milei en Argentina hasta la One Big Beautiful Bill Act promovida por el presidente Donald Trump en Estados Unidos, los gobiernos recurren crecientemente a paquetes legislativos integrados para avanzar agendas de gran alcance mediante una sola iniciativa normativa.

Estas propuestas combinan ámbitos de política pública diversos y muchas veces desconectados entre sí —tributación, gasto público, migración, reforma administrativa, política social, energía, educación o regulación económica— dentro de proyectos comprehensivos presentados como respuestas necesarias frente a momentos de urgencia nacional o reconstrucción. La propuesta chilena sigue precisamente esta lógica.

Al reunir en un solo proyecto materias tan diversas como reforma tributaria, ajuste fiscal, control migratorio, reorganización administrativa, regulación de inversiones, vivienda y políticas sociales, refleja una modalidad de gobierno que busca no solo implementar determinadas medidas, sino también reconfigurar el marco procedimental a través del cual los conflictos políticos son debatidos y gestionados.

Esta columna sostiene que el Proyecto de Reconstrucción Nacional debe comprenderse no simplemente como un paquete de reformas legislativas, sino como una manifestación de una transformación constitucional más amplia, en la que el discurso de la reconstrucción, las narrativas de emergencia y la legislación ómnibus se combinan para alterar las condiciones institucionales del desacuerdo democrático mediante la concentración del poder de definición de agenda, la compresión de los espacios deliberativos y el fortalecimiento de formas de gobierno centradas en el Ejecutivo.

La legislación ómnibus como política constitucional

Por esta razón, la política de la legislación ómnibus no constituye simplemente una técnica legislativa. Refleja una transformación más profunda en las prácticas de gobierno democrático.

Como observó Barbara Sinclair en sus estudios sobre los procesos legislativos no convencionales (Unorthodox lawmaking), los grandes paquetes legislativos integrados tienden a surgir cuando los procedimientos legislativos ordinarios comienzan a percibirse como excesivamente fragmentados, lentos o políticamente costosos para las coaliciones gobernantes.

El resultado es un proceso legislativo cada vez más organizado en torno a la coordinación del Ejecutivo, la negociación centralizada y calendarios políticos acelerados, en lugar de una deliberación parlamentaria diferenciada.

Un trabajo reciente del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional) sitúa estos desarrollos dentro de una literatura más amplia sobre erosión democrática (democratic backsliding), destacando cómo la manipulación de los procedimientos parlamentarios, el control de la agenda legislativa, las urgencias legislativas y los mecanismos de fiscalización pueden debilitar gradualmente la rendición de cuentas democrática mientras concentran poder político en coaliciones de gobierno articuladas en torno al Ejecutivo.

Reconstrucción, emergencia y constitucionalismo ejecutivo en Chile

El Proyecto de Ley para la Reconstrucción Nacional y el Desarrollo Económico y Social ofrece un ejemplo particularmente ilustrativo de este fenómeno más amplio. Presentado por el recién asumido gobierno de derecha conservadora del presidente José Antonio Kast poco más de un mes después de iniciar su mandato, el proyecto consolida una amplia variedad de materias —tributación, migración, vivienda, política social, regulación de inversiones, empleo y financiamiento de la educación superior— dentro de un único paquete legislativo. Entre otras medidas, reduce la tasa del impuesto corporativo desde un 27% a un 23%, establece incentivos para la repatriación de capitales, incorpora mecanismos temporales de alivio habitacional y agiliza permisos de inversión y procedimientos administrativos.

Kast y su coalición han descrito reiteradamente a la administración como un “gobierno de emergencia”, caracterizando a Chile como un país fiscalmente irresponsable, administrativamente ineficiente, crecientemente incapaz de preservar el orden público mediante los mecanismos institucionales existentes y, en palabras de autoridades gubernamentales, económicamente “quebrado”. Sin embargo, el país está lejos de enfrentar una crisis existencial o un colapso institucional.

La relevancia constitucional de esta retórica radica menos en responder a una crisis inmediata que en el marco político que contribuye a configurar. Al presentar el desequilibrio fiscal, el estancamiento económico, la ineficiencia administrativa, la migración irregular y el deterioro de la seguridad pública como síntomas interrelacionados de una emergencia nacional más amplia, el gobierno promueve un diagnóstico que parece exigir reconstrucción antes que reformas democráticas ordinarias.

Durante la campaña presidencial, Kast articuló precisamente este relato, proponiendo medidas como la construcción de una zanja en la frontera norte y presentando la migración irregular no solo como un problema fronterizo, sino como una amenaza para la propia capacidad del Estado.

En Chile, el lenguaje de la reconstrucción posee una historia constitucional particularmente significativa. Durante la dictadura militar (1973–1990), la idea de “reconstrucción nacional” se convirtió en el lenguaje legitimador de un proceso de refundación constitucional. Los documentos oficiales de la época describían al régimen instaurado tras 1973 no como un gobierno transitorio, sino como el inicio de un “nuevo orden institucional y político” encargado de reconstruir moral, económica e institucionalmente el país frente al supuesto agotamiento del sistema democrático precedente.

Bajo ese diagnóstico, el ejercicio de facultades excepcionales dejó de aparecer como algo temporal y pasó a considerarse políticamente necesario. La relevancia de este antecedente histórico no radica en sostener que el actual gobierno busque reproducir la dictadura. Chile sigue siendo una democracia constitucional competitiva, y las diferencias entre ambos contextos son profundas. La continuidad se encuentra en otro plano: en una lógica constitucional recurrente mediante la cual el desacuerdo político comienza a ser presentado como evidencia de incapacidad institucional y los procedimientos democráticos ordinarios pasan a percibirse como insuficientes frente a los desafíos que enfrenta el país.

En ese contexto, la reconstrucción deja de ser una mera etiqueta legislativa. Se transforma en un mecanismo de legitimación de mayores grados de autoridad ejecutiva, procesos de decisión acelerados y reestructuraciones institucionales justificadas en nombre de la necesidad política.

El ministro de Hacienda, Jorge Quiroz, un primus inter pares dentro del gabinete de Kast, reforzó inicialmente este encuadre al proponer una reducción uniforme del 3% del gasto público en todos los ministerios, presentando el ajuste fiscal no simplemente como una corrección presupuestaria, sino como parte de una estrategia más amplia de recuperación nacional.

Sin embargo, las decisiones acerca de aquello de lo que el Estado se retira, preserva o fortalece nunca son meramente técnicas. Reflejan juicios en disputa acerca de las prioridades públicas, la capacidad institucional y el papel que corresponde al gobierno.

Esta lógica constitucional se hizo aún más evidente cuando Quiroz advirtió que, si el Congreso no aprobaba la “mega reforma” impulsada por el Ejecutivo, el gobierno “seguiría gobernando igual”, porque “también existen los decretos”. Posteriormente enfatizó que la administración había estado “gobernando con gestión y decretos desde el primer día”, presentando la aprobación legislativa menos como una exigencia constitucional que como un obstáculo político contingente.

Los costos constitucionales de la legislación ómnibus

Las implicancias de esta lógica de gobierno trascienden el plano discursivo. Están incorporadas en el propio diseño institucional del Proyecto de Reconstrucción Nacional. Una vez que la reconstrucción se presenta como un imperativo nacional, el desacuerdo legislativo corre el riesgo de aparecer menos como una característica normal de la democracia y más como una fuente de obstrucción o demora.

En ese contexto, la legislación ómnibus resulta particularmente atractiva. Al concentrar múltiples ámbitos de política pública en una sola iniciativa, transforma desacuerdos políticos diferenciados en una votación global sobre la reconstrucción misma. Los parlamentarios pueden respaldar algunas medidas y rechazar otras, pero la estructura del proyecto los empuja hacia una decisión binaria: apoyar la reconstrucción o bloquearla.

Es aquí donde las reflexiones de Jeremy Waldron en Law and Disagreement adquieren especial relevancia. La legislación democrática posee una dignidad propia precisamente porque transforma el desacuerdo social en deliberación pública institucionalizada. El valor de los parlamentos no reside únicamente en las leyes que producen, sino también en que proporcionan el espacio institucional mediante el cual una comunidad política procesa sus desacuerdos a través de procedimientos visibles, diferenciados y sujetos a rendición de cuentas.

Desde esta perspectiva, la relevancia constitucional de la legislación ómnibus no se encuentra únicamente en las políticas que impulsa, también está en la forma en que reorganiza las condiciones bajo las cuales el desacuerdo es expresado y negociado dentro de las instituciones democráticas.

El resultado es una aceleración legislativa, y además una contracción del escrutinio democrático. Al fusionar materias tan diversas como tributación, migración, vivienda, regulación de inversiones, reforma administrativa y políticas sociales en un único paquete legislativo, la legislación ómnibus comprime múltiples controversias políticas en un solo acto de aprobación o rechazo.

Legisladores, periodistas, organizaciones de la sociedad civil e incluso organismos estatales pierden la capacidad de evaluar cada reforma con el grado de atención que la democracia constitucional normalmente requiere. La responsabilidad política también se vuelve más difícil de identificar.

Los ciudadanos encuentran crecientes dificultades para determinar quién respaldó qué medidas, mientras que los parlamentarios enfrentan una presión cada vez mayor para aceptar o rechazar el conjunto del proyecto, con independencia de su posición respecto de disposiciones específicas.

La rendición de cuentas democrática, la coherencia normativa y la transparencia pública comienzan así a erosionarse de manera simultánea.

La pregunta constitucional más profunda que plantea el momento actual en Chile no es si el país necesita reformas económicas, disciplina fiscal o modernización administrativa. Las democracias constitucionales debaten regularmente todas esas materias. La cuestión relevante es si la combinación entre discurso de reconstrucción, narrativas de emergencia y formas de gobierno basadas en legislación ómnibus está transformando gradualmente las condiciones institucionales bajo las cuales se desarrolla el desacuerdo democrático.

Desde esta perspectiva, el problema no radica en la adopción de una política pública específica, sino en la emergencia de una lógica de gobierno que privilegia crecientemente la urgencia por sobre la deliberación, la coordinación ejecutiva por sobre la diferenciación parlamentaria y la necesidad política por sobre la controversia institucional.

Que el Proyecto de Reconstrucción Nacional termine o no convirtiéndose en ley en su forma actual es, en cierto sentido, una cuestión secundaria frente al problema constitucional más amplio que plantea. La iniciativa ya ha superado su primer trámite constitucional en la Cámara de Diputadas y Diputados y actualmente se encuentra en discusión en el Senado, lo que sugiere que partes significativas del proyecto podrían finalmente ser aprobadas.

Lo que ya resulta evidente, sin embargo, es que la propuesta ha introducido en la política chilena una modalidad de gobierno articulada en torno a la reconstrucción, la urgencia y la agregación legislativa de gran escala.

La relevancia duradera del momento actual podría radicar, por tanto, no solo en las reformas que surjan de este proceso legislativo, sino también en el precedente que establezca para futuros gobiernos. Decíamos que los cambios constitucionales no siempre ocurren mediante reformas formales al texto constitucional. A veces emergen a través de la consolidación de nuevas prácticas de gobierno que alteran la relación entre autoridad ejecutiva, deliberación legislativa y disputa democrática.

La verdadera política constitucional de la agenda de reconstrucción impulsada en Chile podría encontrarse, precisamente, en esa transformación más silenciosa, pero potencialmente mucho más duradera.