Cuando el sistema tributario deja de recaudar y comienza a reemplazar al Estado

Debido a intensas semanas legislativas, negociaciones, votaciones, las inclemencias del tiempo y la emergencia climática, ha pasado desapercibida la aprobación de una norma introducida en el Senado durante la tramitación del Proyecto de Ley de Reconstrucción. Esto es el artículo 33 quáter, que no se ha analizado aún, debidamente respecto de las implicancias y el efecto que producirá en la estructura de nuestro sistema tributario y el respeto a los principios jurídico-tributarios que lo regulan.

Toda arquitectura institucional descansa sobre una premisa básica: cada institución debe cumplir la función para la cual fue creada. Los impuestos existen para recaudar recursos, el presupuesto público para asignarlos conforme a las prioridades democráticamente definidas y las políticas públicas para garantizar los derechos sociales bajo criterios de igualdad y universalidad.

Cuando esas funciones se confunden, no solo se desordena el sistema tributario. También se debilita el propio Estado de Derecho y pierden credibilidad sus instituciones.

Precisamente eso ocurre con el nuevo artículo 33 quáter incorporado durante la tramitación del Proyecto de Ley ya referido.

La disposición permite que determinadas empresas financien tratamientos médicos de alto costo para sus trabajadores mediante un crédito imputable al Impuesto de Primera Categoría e, incluso, que los desembolsos que excedan el límite legal puedan deducirse como gasto necesario para producir la renta.

La finalidad humanitaria de la norma es incuestionable. Nadie puede oponerse a ampliar la protección de quienes enfrentan enfermedades catastróficas, pero precisamente porque el objetivo es legítimo, el instrumento jurídico elegido para dicho fin debe ser igualmente correcto.

Y es allí donde aparece el verdadero problema.

El primer error consiste en confundir un gasto médico con un gasto necesario para producir la renta, pues son instituciones jurídicas completamente distintas.

El gasto necesario constituye un desembolso directamente vinculado con la obtención de ingresos o con el desarrollo de la actividad económica del contribuyente. Un tratamiento médico, en cambio, protege un bien jurídico tan esencial como la salud de una persona. Su fundamento es sanitario y social, no productivo. Transformar por ley una prestación médica en un gasto necesario altera la lógica del impuesto a la renta y desdibuja una de sus categorías fundamentales.

El segundo error es aún más profundo: se confunde un gasto tributario con una prestación pública. Un crédito tributario no constituye un derecho social. Es una excepción al régimen general de imposición, destinada a modificar la carga tributaria para incentivar determinadas conductas. Una cirugía, un medicamento o una hospitalización pertenecen a un ámbito completamente distinto. Son prestaciones sanitarias que deben responder a criterios de necesidad clínica, igualdad de acceso y universalidad.

Cuando ambos conceptos se fusionan, el sistema tributario deja de financiar las políticas públicas y comienza a sustituirlas. Así, el Estado ya no recauda para fortalecer el sistema de salud. En cambio, permite que una parte de los recursos que habrían ingresado al patrimonio fiscal financien directamente determinadas prestaciones médicas a través del impuesto. Con ello se altera la arquitectura financiera del Estado, y la consecuencia práctica es evidente.

Dos personas con exactamente la misma enfermedad podrán recibir respuestas completamente distintas no por razones médicas, sino porque una trabaja en una gran empresa con utilidades suficientes para aprovechar el beneficio tributario y la otra pertenece a una pequeña empresa, ejerce una actividad independiente o simplemente se encuentra fuera del mercado formal.

La diferencia ya no proviene de la enfermedad, sino del régimen tributario del empleador. Esa no es una diferencia sanitaria, es una desigualdad creada por la propia ley.

Desde la perspectiva constitucional, ello plantea interrogantes igualmente relevantes.

La igualdad ante la ley y la igualdad tributaria no solo prohíben establecer cargas arbitrarias. También impiden que el legislador configure beneficios selectivos que terminen creando subsistemas permanentes de ventajas sin una justificación suficientemente lógica y sólida.

La doctrina constitucional contemporánea ha descrito este fenómeno como una forma de desigualdad estructural: aquella que no nace de la realidad social, sino del propio diseño normativo. Existe, además, una dimensión constitucional que no debiera pasar inadvertida: el artículo 19 N° 20 de la Constitución dispone que, como regla general, los tributos ingresan al patrimonio de la Nación y no pueden quedar afectos a un destino determinado.

Es cierto que el nuevo artículo 33 quáter configura formalmente un crédito tributario y no una afectación directa de ingresos fiscales. Sin embargo, desde una perspectiva material, en los hechos, la norma utiliza la renuncia recaudatoria del Estado para financiar un objetivo sanitario específico.

No se trata de una afectación formal del tributo, pero sí de una afectación funcional de la recaudación. De ese modo, recursos que en condiciones normales integrarían el Tesoro Público dejan de ingresar, porque la ley les asigna previamente una finalidad determinada.

Ello tensiona uno de los principios históricos del Derecho Financiero chileno: que los impuestos financien el patrimonio general de la Nación y que sea el presupuesto público —y no las franquicias tributarias— el instrumento mediante el cual el Estado determine democráticamente el destino de esos recursos.

También se debilita la transparencia del gasto público. El presupuesto nacional se discute cada año en el Congreso, se somete a control político y puede evaluarse conforme a sus resultados.

Los gastos tributarios producen exactamente el mismo efecto fiscal —una disminución de los ingresos públicos—, pero muchas veces reciben un escrutinio considerablemente menor.

No es casual que la OCDE haya insistido reiteradamente en que los gastos tributarios deben ser excepcionales, transparentes, cuantificados y sometidos a evaluaciones periódicas equivalentes a las exigidas para cualquier programa presupuestario.

La solidaridad constituye uno de los valores esenciales de una comunidad política, pero precisamente por su importancia no puede descansar sobre confusiones conceptuales.

Si el Estado estima prioritario financiar tratamientos médicos de alto costo, el camino institucional correcto consiste en fortalecer el sistema de salud mediante recursos asignados en la Ley de Presupuestos, garantizando igualdad de acceso, transparencia y control democrático.

El Derecho Tributario no debe convertirse en un sustituto de la política sanitaria. Las buenas intenciones nunca reemplazan la buena técnica legislativa.

Cuando se confunden la función de los impuestos, la naturaleza del gasto tributario y el contenido de un derecho social, no solo se debilita la coherencia del sistema tributario. También se erosionan principios constitucionales fundamentales como la igualdad, la generalidad de los tributos, la unidad presupuestaria y la regla de no afectación de los ingresos fiscales.

En un Estado de Derecho, los impuestos deben recaudar, el presupuesto debe distribuir y las políticas públicas deben garantizar derechos.

Alterar ese orden puede parecer una solución rápida para un problema urgente. Sin embargo, la experiencia demuestra que cuando las instituciones dejan de cumplir la función para la que fueron creadas, los problemas que se generan suelen ser más profundos y más difíciles de corregir que aquellos que originalmente se pretendía resolver.

Esta no es solo una discusión sobre un crédito tributario. Es una discusión sobre el modelo de Estado que queremos preservar y sobre la necesidad de mantener la coherencia entre la Constitución, el sistema tributario y las políticas públicas.

Solo cuando cada institución cumple su función es posible garantizar una solidaridad efectiva, una tributación justa y una administración responsable de los recursos que pertenecen a toda la nación.