Para obligarse no siempre se necesita un papel y un lápiz

El lunes 28 de septiembre se llevó a cabo en la Cámara de Diputadas y Diputados la interpelación al ministro de Relaciones Exteriores, Francisco Pérez Mackenna. En la sesión, que generó gran expectativa al ser la primera interpelación a un ministro del Gobierno del Presidente Kast y por ser el primer canciller interpelado desde que existe esta herramienta constitucional, se abordaron materias como la adhesión de Chile al Escudo de las Américas, la soberanía sobre el estrecho de Magallanes, la designación de cargos diplomáticos y la salida de Chile del Movimiento de Países No Alineados.

Fue precisamente al ser consultado respecto del primer punto –la incorporación del país a la iniciativa estadounidense– que el canciller aseveró: “Para firmar se necesita un papel y un lápiz. En este caso no hubo firma, esta es simplemente una declaración”. Asimismo, hizo referencia al juicio entre Chile y Bolivia en la Corte Internacional de Justicia de La Haya (CIJ) para reforzar su punto de distinguir entre declaraciones políticas y tratados.

Independientemente del debate respecto de la naturaleza e implicancias de la adhesión de Chile al Escudo de las Américas (iniciativa cuyo alcance aún está por verse), resulta imperioso despejar una confusión conceptual sobre la manera en que un Estado puede obligarse internacionalmente.

Esto, pues si partimos de la base de que la única forma de contraer obligaciones es firmando un papel, se corre el riesgo de que representantes del Estado realicen declaraciones respecto de las cuales, posteriormente, un tercero exija su cumplimiento jurídico.

Debemos partir por aclarar que una declaración sí puede transformarse en una obligación jurídica exigible, no siendo esencial la existencia de un papel, un lápiz y una firma. Lo relevante en el derecho internacional no es el formalismo, sino la intención de obligarse y las circunstancias en las que se emite el compromiso.

Si bien existen declaraciones estrictamente políticas que no son vinculantes desde la perspectiva jurídica –cuyos efectos políticos son relevantes, pero de una naturaleza distinta–, la Corte Internacional de Justicia ha establecido consistentemente que las declaraciones pueden generar obligaciones jurídicas vinculantes al calificar como actos unilaterales, en virtud del principio de buena fe.

En la jurisprudencia de la CIJ encontramos los Casos de los Ensayos Nucleares (1974). En estos, Australia y Nueva Zelanda, de forma separada, solicitaron a la Corte que declarara contrario al derecho internacional la realización de nuevos ensayos nucleares en la atmósfera del Pacífico Sur y ordenara a Francia su cese.

La Corte dictaminó que “las declaraciones hechas mediante actos unilaterales […] pueden tener el efecto de crear obligaciones jurídicas” y agregó que “cuando la intención del Estado que realiza la declaración es quedar obligado según sus términos, dicha intención confiere a la declaración el carácter de compromiso jurídico, quedando el Estado legalmente obligado a seguir una conducta coherente con la declaración”.

Igualmente, la CIJ señaló que “en estas circunstancias, no se requiere nada de naturaleza de contraprestación ni ninguna aceptación posterior de la declaración, ni siquiera ninguna respuesta o reacción de otros Estados, para que la declaración surta efecto”.

El fallo de 1974 se sustentó en el principio de buena fe, indicando que los Estados interesados pueden tomar conocimiento de las declaraciones unilaterales y depositar su confianza en ellas, teniendo el “derecho a exigir que se respete la obligación así creada”. Sobre las cuestiones de forma –el argumento del “papel y lápiz”–, la Corte expresó que el derecho internacional no impone “requisitos especiales o estrictos”, añadiendo que el “que una declaración se haga oralmente o por escrito no supone una diferencia esencial”.

En este caso, bastaron las declaraciones de las autoridades y comunicados del Gobierno francés para configurar un compromiso jurídico exigible internacionalmente. Ahora bien, el mismo fallo aclaró que no todos los actos unilaterales implican obligación y que “cuando los Estados hacen declaraciones que limitan su libertad de acción, se requiere una interpretación restrictiva”.

Esta misma doctrina fue confirmada en la sentencia del caso de Bolivia contra Chile sobre una supuesta obligación de negociar un acceso soberano al Océano Pacífico. En su fallo de 2018, citando expresamente su jurisprudencia de 1974, la Corte reiteró que las declaraciones unilaterales pueden crear obligaciones y que “una promesa de este tipo, si se hace públicamente y con intención de obligarse, aunque no se haga en el contexto de negociaciones internacionales, es vinculante”.

Junto con lo anterior, la CIJ señaló que, “según el derecho internacional consuetudinario, reflejado en el artículo 3 de la Convención de Viena, los ‘acuerdos que no consten por escrito’ también pueden tener ‘fuerza jurídica’” y reafirmó que, independientemente de la forma que adopten los acuerdos (incluso si son tácitos), “requieren la intención de las partes de obligarse jurídicamente”.

Por lo anterior, en el caso resuelto a favor de nuestro país en 2018, la CIJ no dijo que las declaraciones verbales o públicas carecieran de efectos vinculantes. Lo que determinó, aplicando el principio de interpretación restrictiva, fue que en el caso concreto de las declaraciones y manifestaciones de Chile no había “pruebas de que Chile tuviera la intención de asumir una obligación de negociar”.

En consecuencia, fue la ausencia del elemento clave –la intención manifiesta de obligarse (animus obligandi)– y no la falta de un papel, un lápiz o una firma lo que llevó a la Corte a desestimar las pretensiones bolivianas.

En suma, en derecho internacional, las obligaciones no se contraen solo a través de tratados firmados con papel y lápiz. Las declaraciones pueden llegar a comprometer al Estado. Por ello, cuando las autoridades con facultades para obligar al país emiten una declaración de tipo político, ese sentido no obligatorio debe quedar inequívocamente claro y debe reflejarse en el lenguaje empleado, evitando generar confusión respecto a su real alcance.

Teniendo a la vista los intereses del país, es vital que quienes conducen nuestra política exterior tengan plena claridad de que, en la diplomacia y el derecho internacional, las palabras y las declaraciones nunca son “simplemente una declaración”.