El errado camino hacia el crecimiento económico

Generar un crecimiento sostenido en los primeros años de gobierno hasta alcanzar una tasa de crecimiento de, a lo menos, un 4% al año 2029 es una de las tres principales metas económicas asumidas por la actual administración. Las otras dos eran equilibrio fiscal y una tasa de desempleo del 6%. Digo eran, porque estas dos últimas se corrigieron a la baja en -1,5% y 6,5%, respectivamente.

Para la primera meta, la receta es bajar la carga tributaria mediante un conjunto de iniciativas como: reducción gradual del Impuesto de Primera Categoría desde el 27% actual hasta llegar al 23% en 2029; la exención del IVA por 12 meses a viviendas nuevas; la eliminación de las contribuciones de bienes raíces para la primera vivienda de las personas mayores de 65 años; incentivos a la repatriación de capitales en el extranjero con una tasa del 10% o del 7% si se mantienen en Chile por un período prolongado; y una ventana transitoria del 50% de rebaja del impuesto a las donaciones.

Desde el anuncio de esta mega reforma al presente, ha habido un sinnúmero de expertos de distintas procedencias que basados en evidencia empírica han alertado acerca de la insuficiencia de esa receta y de su carácter regresivo. 

Sin embargo, para explicar de una manera más comprehensiva porque esta fórmula tendrá un alcance limitado y es, por lo tanto, un camino errado hacia el crecimiento económico sostenido e incluyente se necesita profundizar más acerca de las condiciones que se deben cumplir en un país como el nuestro para destrabar y apoyar el logro de ese objetivo.

Revisemos algunos de estos factores.

Para ello, en primer lugar, recurriremos a los Premios Nobeles North, Acemoglu, Robinson, Johnson y también al destacado economista Dani Rodrik (Jelvez, Mauricio 2025). Chile: un camino al desarrollo integral. Editorial Universitaria).

Estos economistas, basados en la teoría del neoinstitucionalismo, advierten que el encuentro entre la economía neoclásica y las sociedades en desarrollo ha demostrado que los puros incentivos económicos (como las rebajas tributarias) que propone esta no funcionan o generan resultados perversos en ausencia de adecuadas instituciones (Rodrik, 2004). A lo anterior, debo agregar que nunca un solo incentivo es suficiente para aumentar la inversión, puesto que en su decisión un inversionista considera otros factores como: demanda y rentabilidad esperada, riesgo de la inversión, entorno macroeconómico, contexto (situación) político y geopolítico, sesgos conductuales, entre otros.

Por su parte, North indica que cuando existen incentivos para que los individuos sean productivos, la actividad económica y el crecimiento se facilitan; sin embargo, cuando las instituciones incentivan el comportamiento no productivo, predatorio o concentrador de riqueza, la economía se paraliza.

Esta cuestión ha sido profusamente desarrollada por Acemoglu y Robinson (2012) mediante la distinción entre instituciones inclusivas e instituciones extractivas como un factor determinante para explicar por qué algunos países alcanzan el desarrollo y otros no.

Dentro de las instituciones inclusivas destacan la importancia del Estado de Derecho, la democracia y la capacidad del Estado para gobernar efectivamente la sociedad. Asimismo, sostienen que es necesario considerar más ampliamente los factores que determinan cómo se reparte el poder y la riqueza en la sociedad, sobre todo la capacidad de los distintos grupos de actuar colectivamente para conseguir sus objetivos o impedir que otras personas lo hagan en detrimento del resto de los ciudadan@s. Así, la importancia de las instituciones económicas inclusivas es que posibilitan y fomentan la participación de la mayoría de las personas en las actividades económicas de manera de aprovechar al máximo sus talentos y habilidades, junto con permitir su libertad para elegir el espacio en que desean desenvolverse en el ámbito económico-productivo.

Contrario sensu, las instituciones extractivas se caracterizan por tener como objetivo extraer rentas y riquezas de un subconjunto amplio de la sociedad para beneficiar a un subconjunto distinto y más pequeño.

Por último, Rodrik, Trebbi y Subramian (2004) destacan que por importantes y necesarias que sean las instituciones amigables con el mercado para aumentar la inversión y el crecimiento, el crecimiento económico de largo plazo e incluyente requiere contar con otras instituciones económicas relevantes para tres tipos de propósitos; sostener el crecimiento, crear resistencia a los shocks y facilitar la aceptación social del reparto de cargas para reaccionar a los shocks económicos. Esta categoría de instituciones corresponde a las instituciones de regulación creadas para corregir distorsiones del mercado, de estabilidad para crear condiciones macroeconómicas apropiadas y las legitimadoras que brindan protección social y las que permiten redistribuir de manera más justas los ingresos y manejar conflictos, como por ejemplo, los sistemas de pensiones, sistemas de seguro de desempleo y otros fondos y/o programas sociales.

Es en este último campo, donde la propuesta del gobierno adolece de fallas sustantivas.

Así es, la combinación de una reducción significativa de los ingresos tributarios anuales del orden de US$1.600 millones en régimen con la disminución sostenida del gasto público producirán, simultáneamente, dos efectos encadenados: uno, una mayor concentración de la riqueza y, por tanto, un deterioro en la distribución de los ingresos y, dos, un debilitamiento de nuestro actual sistema de protección social. Ello ocurrirá, más allá de la especulación que podamos hacer del aporte al crecimiento de la reforma tributaria y, por cierto, dando por descontado que el próximo año debiéramos alcanzar un crecimiento mayor como consecuencia del cierre de brecha recesiva entre el PIB efectivo y potencial que dejará el presente año.

Lo anteriormente dicho refiere a los efectos de mediano y largo plazo.

Veamos ahora si las medidas de corto plazo representan o no un apoyo significativo para cambiar las condiciones de una trayectoria de crecimiento que en lo que va de la actual administración de gobierno muestra una sostenida tendencia a la baja.

Para ello, me valdré de un excelente análisis del Proyecto de Presupuesto 2027 realizado por el Observatorio de Políticas Económicas y Rumbo Colectivo.

En lo principal, y especialmente en lo vinculado a las partidas más relacionadas con el crecimiento, el Presupuesto 2027 no expresa una comprensión ni la preocupación necesaria que se debiera tener para producir un shock reactivador en la economía.

Esto queda demostrado al observar las variaciones entre los Presupuestos 2026 y 2027 que contienen las partidas de inversión pública, políticas de empleo y de fomento productivo e innovación.

En materia de inversión pública si bien se considera un aumento del 1,6%, este es bastante menor al aumento del 2,9% del gasto corriente. Asimismo, los fondos para proyectos de inversión pública en los ministerios de salud, educación y gobierno regionales caen en -2,5%, -27,8% y -9,4%, respectivamente. ¿Es esto evitable?

Desde luego que sí, bastaría con postergar en un año la puesta en vigencia de las rebajas tributarias para hacer posible un aumento de la inversión pública en un 9,2%, lo que aportaría con 0,34 puntos porcentuales del PIB.

Luego, la revisión de las partidas asociadas a las políticas de empleo, se observa que los programas de subsidios a la contratación caen en su financiamiento en un 30,7%. Cuesta entender esta reducción cuando nos encontramos con una tasa de desempleo del 9,6%.

En el ámbito de las ciencias, la innovación y el fomento productivo, los presupuestos de los Ministerios de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Economía, Fomento y Turismo caen en un 10% y 6,1%, respectivamente. Programas como: Innova Chile cae en 54,7%; Investigación Básica en -7,5%; Investigación y Desarrollo relacionados con asuntos económicos en -3,6%; Investigación Asociativa en -25,5%; Plan de Fortalecimiento de la Universidades en -34,3% y Programa de Riego en -11,3%. Este cóctel de reducciones denota una desatención hacia aquellos factores que influyen en la generación de condiciones para agregar a la economía un mayor valor, competitividad, complejidad, diversificación y conocimiento de nuestra actual matriz productiva.

El gobierno, por su parte, ha dicho que muchas de estas reducciones obedecen a las evaluaciones negativas ex ante de varios de estos programas, pero eso tampoco se verifica en los detalles del Presupuesto 2027. De hecho, de los 122 Programas cuyo presupuesto disminuye un 10% o más, 52 de estos (42,6%) no tienen ninguna señal clara de mala evaluación y, por el contrario, 7 programas con mala evaluación aumentan su presupuesto en rangos que van desde el 10,8% al 1.851%. 

Esto último, desgraciadamente, no sorprende, toda vez, que el Ministro de Hacienda ha mostrado una cierta inclinación a distorsionar la realidad y los datos que la sustentan, lo que en mi opinión resulta especialmente delicado puesto que lesiona la fe pública y se incumple el deber de todo servidor público de actuar con estricto apego a la verdad.

En consecuencia, lo que el país necesita y nos reclama es que nos sentemos a conversar para buscar con sentido de realidad y pragmatismo, aquellas propuestas que nos permitan salir del estancamiento en que nos encontramos.

La discusión presupuestaria es una oportunidad para buscar una acuerdo político y social que permita corregir y perfeccionar este proyecto y contribuir al desafío de alcanzar un mayor crecimiento.