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Análisis

Los mitos de la educación municipal

por 24 octubre, 2012

Los mitos de la educación municipal
Todos a estas alturas coincidimos en que, en el largo plazo, la educación pública no puede depender de los deseos de un Alcalde, de modo que a la educación pública le irá bien o mal dependiendo de estas inclinaciones. Sin embargo, independientemente del contenido de la ley y de la institucionalidad que se diseñe, el objetivo central de esta iniciativa no puede ser otro que el garantizar educación pública de calidad, y con una oferta abundante, en todas las comunas de Chile.
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Recientemente realizamos un análisis de la heterogénea calidad de la gestión educativa de los municipios de Chile. Esta columna resalta algunas conclusiones de este estudio, disponible en www.educación2020.cl

Conceptos básicos

No es fácil definir qué constituye una “buena gestión educativa”. El simplista Semáforo SIMCE del 2010 fue totalmente absurdo, esencialmente porque esos resultados dependen mayoritariamente del nivel socioeconómico de los alumnos que asisten a esa escuela.

Por otro lado, no da igual si dos comunas tienen 270 puntos de SIMCE, pero en una la matrícula y el SIMCE van en ascenso, y en otra están cayendo. Su futuro será distinto, y aunque la evaluación de sus docentes es hoy poco precisa, tampoco da igual si en una hay una muy buena evaluación de los mismos y en otra muy mala. Tampoco da igual si estamos hablando de una gran comuna urbana o una rural y aislada.

Por esto, optamos por construir un indicador más complejo para analizar la efectividad en materia educativa de los distintos municipios de Chile. Para distinguir las diferentes realidades socioeconómicas en que se da la educación, agrupamos las comunas según las categorías de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, en las que se incluye el tamaño, porcentaje de población urbana y rural y montos de ingresos municipales, entre otros. Así, hay Grandes Comunas Urbanas, Comunas Urbanas Medianas, Comunas Rurales Urbanas, y Rurales Aisladas.

En cada uno de estos grupos identificamos los municipios de Alto, Mediano y Bajo desempeño educativo, según un indicador ponderado que toma en cuenta el SIMCE del 2011, la evolución SIMCE en 4 años —ambos ajustados por nivel socioeconómico— la evolución de matrícula, y el desempeño docente. Dejamos fuera a comunas que, en las bases de datos, aparecen con SIMCE publicado para menos de la mitad de sus colegios. El estudio, en consecuencia, se hizo con 200 de las 346 comunas. Las remanentes son mayoritariamente muy pequeñas.

Aún con este indicador complejo, no es posible dar cuenta cabal de la calidad de gestión, ni de la educación. Supongamos por ejemplo que en una comuna se tiende a excluir niños con necesidades especiales, y en otra, correctamente, se hace un esfuerzo proactivo por integrarlos a las aulas. Los resultados no serán iguales. El simplón SIMCE tampoco mide integralidad curricular, valores, arte, deportes, incorporación de la familia a la escuela, el crucial clima escolar, o la capacidad de retener alumnos desertores, entre muchos otros. Es posible que, si se pudiera incorporar algunos de estos elementos en el análisis se observen  variaciones, en este preliminar resultado. Aquí hay trabajo para la Agencia de la Calidad.

Por esta razón, y dado que no creemos en la aplicación simplista de “rankings basados en SIMCE” es que hemos preferido abstenernos por ahora de publicar los datos de cada comuna. Sin embargo, los resultados que arroja este análisis constituyen una razonable aproximación a los logros y fracasos educativos de las comunas, lideradas por sus alcaldes, y tienen profundas consecuencias para el diseño de políticas relacionadas con la educación pública.

Los municipios que están en alza

Los resultados ayudan a derribar un gran mito: “La mayoría de los Alcaldes lo hace mal”: Esto NO es así. El tercio superior de cada uno de los cuatro grupos de municipios (65 comunas de las 200) presenta un buen desempeño en todos sus indicadores: 10,6 puntos por sobre el SIMCE 2011, 8,7 puntos de alza SIMCE en los últimos cuatro años, 75 % de docentes evaluados como “competente” o “destacado”, y capacidad de retención de matrícula, incluso en un período de alta turbulencia política y estudiantil.

Debe destacarse que, hasta ahora, todo el enfoque de las políticas públicas, incluyendo la Ley SEP, la Agencia de la Calidad y la Superintendencia, han tomado como la unidad esencial de análisis la escuela individual. Al menos en el caso municipal, esto no debe ser así. Un directivo escolar, por excelente que sea, depende en su gestión de manera fundamental de las decisiones que tome su sostenedor. Por tanto, las evaluaciones y eventuales intervenciones deben comenzar por este nivel.

La mayoría de estos Alcaldes están haciendo un buen trabajo en los más diversos contextos sociales. Entre el 2007 y 2011 el promedio nacional (público y privado) del SIMCE Lenguaje 4o Básico aumentó 10 puntos. Sin embargo, hay numerosos municipios de todo tamaño y nivel socioeconómico que lograron aumentarlo en más de 15 puntos y hasta en 28.7 puntos como en el caso de Perquenco. Por su parte, San Carlos y San Pedro de Melipilla lograron resultados similares a Las Condes, a pesar de tener un nivel socioeconómico muy inferior. Por ende, también es falso el mito de que “las comunas rurales pequeñas lo hacen peor y todas requieren fusionar o cerrar sus establecimientos.”

Los municipios que están en crisis

En el otro extremo, hay un tercio de municipios que se encuentra en una severa crisis educativa. Este tercio, sólo en los municipios analizados, agrupa 333 mil estudiantes que tienen en promedio 12 puntos de SIMCE 2011 por debajo de la media de acuerdo a su nivel socioeconómico, y 11 puntos de caída en su evolución SIMCE. Tuvieron además una baja promedio de 4% anual en su matrícula, y son los principales responsables de lo que se denomina la “caída de la educación municipal”. En la muestra estudiada, la caída de matrícula 2010-2011 corresponde a 13 mil estudiantes, lo que significa una pérdida adicional y permanente de $11.400 millones de pesos anuales, lo cual agravará aún más su situación.

 Urge que el Estado cambie su actitud, con o sin cambios legales

Se hace urgente que el Gobierno, haciendo un análisis perfeccionado de la gestión comunal educativa, incorporando otras variables si es necesario, e independiente de procesos legislativos que pueden demorar, tome cartas en este escenario y prevea recursos en el presupuesto 2013 para estos efectos. El Estado no puede contemplar pasivamente la caída de la educación pública, como lo ha hecho por 30 años. Esto implica impulsar y monitorear instancias y convenios de desempeño, con ayuda de la Agencia de la Calidad, en las que se transfieran prácticas de buena gestión. Esto requerirá profesionales a tiempo completo para los municipios en crisis, que sean apoyados para una gestión de excelencia que fortalezca la educación pública. En esas localidades hay niños en la educación pública, y el Estado no puede permanecer impasible frente a esa situación, especialmente cuando ella es atribuible, de manera relevante, al descuido de los respectivos alcaldes por su realidad educativa.

Debe destacarse que, hasta ahora, todo el enfoque de las políticas públicas, incluyendo la Ley SEP, la Agencia de la Calidad y la Superintendencia, han tomado como la unidad esencial de análisis la escuela individual. Al menos en el caso municipal, esto no debe ser así. Un directivo escolar, por excelente que sea, depende en su gestión de manera fundamental de las decisiones que tome su sostenedor. Por tanto, las evaluaciones y eventuales intervenciones deben comenzar por este nivel.

¿Desmunicipalización?

 Todos a estas alturas coincidimos en que, en el largo plazo, la educación pública no puede depender de los deseos de un Alcalde, de modo que a la educación pública le irá bien o mal dependiendo de estas inclinaciones. Sin embargo, independientemente del contenido de la ley y de la institucionalidad que se diseñe, el objetivo central de esta iniciativa no puede ser otro que el garantizar educación pública de calidad, y con una oferta abundante, en todas las comunas de Chile.

En ese escenario, tal como hay urgencia en abordar los casos en que hay un deterioro evidente, los buenos casos deben preservarse y fortalecerse al menos por el lapso de tiempo en que la  gestión municipal esté respondiendo a estas necesidades, incluso con estándares superiores a los del sector particular subvencionado.

Cualquiera sea el proyecto de ley, la así llamada “desmunicipalización”, la transición debe ser gradual, haciéndose cargo de estas diversas realidades. Un cambio brusco e indiscriminado puede terminar perjudicando en lugar de favoreciendo la educación pública y su alumnado.

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