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Negociación política vs. garrote: ejecución del presupuesto de tierras de la Conadi revela severas contradicciones

por 17 noviembre, 2021

Negociación política vs. garrote: ejecución del presupuesto de tierras de la Conadi revela severas contradicciones
Severas diferencias en las cifras informadas oficialmente por distintas reparticiones de Gobierno, respecto de los recursos que se han ejecutado del presupuesto que tenía disponible Conadi para el Fondo de Tierras y Aguas Indígenas, obligaron a una negociación en el Congreso que permitiera eliminar la disminución presupuestaria, con lo que se castigaba al fondo cuando no ejecute el instrumento en su totalidad, tal como pasó en 2020. Aunque desde Conadi insisten en que los dineros sí se gastaron, lo cierto es que “por años este fondo ha sido instrumentalizado políticamente, o sea, hay una decisión política de no ejecutar”, plantean analistas. Lo concreto es que hay una diferencia abismante en las cifras de ejecución del año pasado: el guarismo que muestra la Dipres es de un 36% de ejecución, ante lo que Conadi asegura que ello no es real, y que las platas han sido usadas en un 92%. Y esto va de la mano con la justificación de mantener el Estado de Excepción en la zona de conflicto. “Parece bastante evidente que ha habido una subutilización del presupuesto de tierras. Estamos frente a un Gobierno que no entiende las demandas de los pueblos originarios, a los cuales considera un problema de seguridad pública, de crimen organizado, y no tiene ninguna apertura a las demandas políticas, no va a las causas del conflicto. En lugar de eso, hace todo lo posible por incrementar la conflictividad, por una parte, no usando el presupuesto de tierras destinado y, luego, el tema de la militarización, como una medida claramente electoral", sostiene el académico Salvador Millaleo.
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Cifras contradictorias respecto de la ejecución del presupuesto del Fondo de Tierras y Aguas Indígenas, que contempla el presupuesto anual de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (Conadi) –dependiente del Ministerio de Desarrollo Social–, han sido detectadas al revisar la información disponible en Hacienda y lo que indica el organismo encargado del tema. 

Esta situación fue objeto de denuncias en los últimos meses de parte de consejeros y otras autoridades, que buscan dar claridad a lo que está haciendo el Gobierno en materia de restitución de derechos reivindicados por comunidades de pueblos originarios, esfuerzos que distarían de los que sí ha realizado el Ejecutivo, en torno a militarizar la principal zona en conflicto, justificando con ello la mantención del Estado de Excepción y provocando una mayor crispación en términos políticos. 

“El fondo de tierra se ha despachado de este Senado sin ningún debate. Es un nuevo robo. El Ejecutivo se queda con 71 mil millones. La Conadi ejecutó el 8% del presupuesto destinado en 2020. Gastó 5 mil de 76 mil millones, y ahora nos piden votar sin decir ni una palabra respecto de los fondos que quedaron sin ejecutar para 500 familias que, hoy día en el Wallmapu, están esperando que les compren las tierras. Y este Gobierno no se gasta la plata, no se la gastó en 2020, no se la gastó en 2021. Es una situación gravísima”, reiteró el senador Alejandro Navarro, el miércoles 10 de noviembre, durante el debate del Presupuesto 2022.

Cabe indicar que fuentes oficiales reconocen que dicho fondo ha tenido una disminución sistemática de aproximadamente unos dos mil millones por año, pero desde la Conadi plantean que no solo el parlamentario está equivocado, sino que además todo se ha ejecutado correctamente.

En una declaración por escrito, desde la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena señalaron que “el presupuesto 2020 del Fondo de Tierras y Aguas Indígenas era cercano a los 73 mil millones de pesos, de los cuales, 19 mil millones fueron solicitados por el Gobierno Central para ir en ayuda de la emergencia del COVID, tal como ocurrió con todos los servicios públicos del país, y que se utilizaron para adquirir los insumos necesarios para enfrentar la pandemia. Finalmente, la ejecución presupuestaria de recursos disponibles para 2020 en el Fondo de Tierras y Aguas fue superior al 92%, por lo que cualquier otra cifra que haya sido informada, no se ajusta a la realidad”. 

Efectivamente, de acuerdo a los documentos disponibles en la página web de la Dirección de Presupuestos (Dipres) del Ministerio de Hacienda, por medio del Decreto N° 2331 del 24 de diciembre de 2020, se redujo el presupuesto de Conadi del año pasado en $19.700 millones, por el considerando “Bono Covid Navidad”.

La diferencia o contradicción radica en que, según el último informe publicado por la Dipres, denominado “SERIE HISTÓRICA AÑOS 2017 – 2021: INFORMACIÓN DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA", donde se entregan las cifras destinadas entre los años 2017 y agosto de 2021, solo para este Fondo, que está considerado bajo el ítem de asignación 043, eran las siguientes: 

De acuerdo a lo anterior, la Dirección de Presupuestos (Dipres) detalla que, en 2020, el fondo en cuestión ejecutó solo¿amente $19.425.065.000, lo que equivale a poco más de un 36% del total con que contaban tras restar lo que se derivó por COVID, quedando sin ejecutar $53.300.000.000 para usar en estas compras. Sin embargo, fuentes oficiales de la Conadi señalaron que la información entregada por la Dipres es errónea.

Desde ese organismo, respecto a lo ejecutado en 2020, se especificó que “una parte se destina a compra de tierras, y lo que quedó (restando los 19 mil millones que se derivaron a gastos COVID, más lo que se ejecutó), no fue devuelto al erario fiscal, sino que se usó en diferentes municipalidades de todo el país, para aguas”. 

Para salvar la contradicción, solicitó documentación que avalara la ejecución de esos 53 mil millones, pero Conadi no acompañó información sobre el recurso ejecutado, ni documentación que acredite cuáles fueron las zonas, municipios, territorios o comunidades indígenas que resultaron beneficiadas con esos recursos, como sí se informó por parte del propio Departamento de Tierras y Aguas Indígenas, en abril 2021, que indicaba en detalle el uso de los dineros a esa fecha: 

Subutilización y uso político del fondo

Si bien el Fondo de Tierras y Aguasue ha sido bastante cuestionado, sobre todo por la burocracia que implica todo el proceso, es el mecanismo que ha existido hasta ahora para canalizar políticamente y de manera institucional el conflicto en territorio mapuche, una de las zonas donde es más crítico el problema.

Verónica Figueroa Huencho, analista política y académica del Instituto de Asuntos Públicos (INAP) de la Universidad de Chile, dice que “el problema es que, en el caso de Chile, al no haber un reconocimiento efectivo de derechos de los pueblos indígenas, la ley es muy limitada respecto de cómo define la resolución de estas demandas, y habla de que el Estado debe propender a ampliar las tierras, y no habla de restitución y se usan conceptos políticos que hoy están en la agenda. Entonces, los gobiernos utilizan la ejecución presupuestaria, ya sea para avanzar o para castigar. Si uno mira los periodos más álgidos quizás de la relación con el Pueblo Mapuche en particular, al cual se destina de forma prioritaria este fondo, las decisiones que se han tomado han sido de no ejecutar y restringir el avance en compra de tierras”.

Esto significa que, cuando hay comunidades que se toman por la fuerza un predio, por ejemplo, se les castiga. Un ejemplo de ello es el congelamiento de los fondos que hizo Felipe Kast cuando fue ministro el año 2010, lo que generó protestas instantáneas por parte de las comunidades mapuche, e incluso se acrecentó la violencia en el territorio. Por eso, al año siguiente, con Joaquín Lavín en el Ministerio Desarrollo Social, se hicieron concesiones para revertir ese incremento de la protesta mapuche. 

Salvador Millaleo, académico de la Universidad de Chile, considera que “parece bastante evidente que ha habido una subutilización del presupuesto de tierras. Estamos frente a un Gobierno que no entiende las demandas de los pueblos originarios, a los cuales considera un problema de seguridad pública, de crimen organizado, y no tiene ninguna apertura a las demandas políticas, no va a las causas del conflicto. En lugar de eso, hace todo lo posible por incrementar la conflictividad, por una parte, no usando el presupuesto de tierras destinado y, luego, el tema de la militarización, como una medida claramente electoral que busca aunar a los partidarios más duros y en sintonía con la estrategia donde dejan caer a su candidato más blando, por así decirlo, y elevan a (José Antonio) Kast como el candidato del sector”. 

“La consecuencia directa de esto ha sido, más bien, generar un clima de efervescencia social, que no tiene que ver con los grupos radicalizados en general, sino con reivindicaciones de tierras insatisfechas, que en los últimos tres años provocó una irrupción de tomas de terrenos, sobre todo en la Provincia de Cautín, porque precisamente el instrumento público destinado para resolver esto no se ha usado. Esta es una decisión política de este Gobierno”, agrega.  

Y esto da cuenta precisamente del carácter del Gobierno que, después del intento fallido de Alfredo Moreno con una mesa de diálogo, paralizó completamente la agenda indígena y retomó las posturas tradicionales de la derecha, que es la idea de orden público. 



Entonces, “el balance que tenemos ahora es bastante claro y negativo. El periodo de Gobierno de Sebastián Piñera se resume entre el homicidio de Camilo Catrillanca y el homicidio de Jordan Yempi Machacan (fallecido el miércoles 3 de noviembre tras un supuesto enfrentamiento con personal de la Armada y de Carabineros en Tirúa). En lugar de aprender, el Gobierno insiste en lo que le hizo fracasar, profundizando la línea de criminalización”, recalca Millaleo.

En todo caso, es coincidente entre los analistas la postura de que, más allá que como instrumento el Fondo de Tierras y Aguas Indígenas es deficiente, “no significa que no tengan que cumplir con lo que la ley mandata, que es ejecutar de manera eficiente el fondo mientras exista. No lo hacen porque finalmente el fondo se instrumentaliza políticamente, porque es una decisión que está en la burocracia propiamente tal, pero es una decisión política cuando se ordena retrasar o paralizar la compra de tierras. O sea, hay una decisión política de no ejecutar”, como lo plantea Verónica Figueroa Huencho. 

Negociación presupuesto 2022

Difícil se ha tornado el escenario para resolver prontamente las demandas históricas, no solo del pueblo Mapuche, sino de todos los pueblos originarios del territorio. Pero claramente la violencia y conflictividad que se viven en la zona de Malleco y provincias aledañas, hacían necesario intentar alcanzar algunos acuerdos, que difieran del logrado en el Congreso el pasado 9 noviembre, cuando el Senado aprobó la prórroga al Estado de Excepción por otros 15 días, a partir del jueves 11 de noviembre, en las provincias de Arauco y Biobío, en la Región de Biobío, y Cautín y Malleco, en La Araucanía.

En esos días se discutía también el presupuesto que se asignará a cada uno de los organismos del Estado para funcionar durante el próximo año. 

Y la preocupación se basaba en el hecho de que “cada presupuesto se hace conforme al informe de ejecución del año anterior, a las capacidades del organismo, y si las platas se devuelven, eso significa un castigo para el año siguiente. De hecho, la propuesta para Tierras de 2021 venía con un castigo de un 14 a 15%. Esto va repercutiendo en la capacidad del Estado para usar los pocos instrumentos que tiene, y con eso el Estado se queda más desnudo, y demuestra que el intento político acá es extremar la situación y no tratar de resolver el conflicto estableciendo un diálogo, hablando con las organizaciones políticas más disponibles para dialogar, generar un clima distinto, un entendimiento, en fin, avanzar. Creo que más bien aquí lo único que les importa es que haya conflicto y aprovecharlo políticamente”, reafirma Millaleo.

Por eso, las últimas alarmas desplegadas por las palabras del senador Navarro, dieron curso a negociaciones que terminaron estableciendo que el Fondo de Tierras y Aguas Indígenas es un gasto excedible presupuestariamente.

La presidenta del Senado, Ximena Rincón, confirmó que “es un fondo excedible, es decir, todos los fondos que sean necesarios para dar respuesta a las demandas que existan, y está resguardado por el Tesoro Público, y quedó consignado así en la Glosa Presupuestaria”.

El próximo obstáculo 

Lo que sí coincide es la evaluación que se hace del Fondo de Tierras y Aguas Indígenas. Es patente que hay un problema estructural del instrumento, porque busca resolver en un mecanismo de mercado –es decir, vía compraventa y entregado supuestamente a la libre voluntad de los contratantes– la resolución de demandas de tierras históricas. Y esto no permite que opere efectivamente el juego de oferta y demanda, porque hay un solo oferente y un solo demandante, que en este caso son las comunidades, y el oferente es un particular, que de alguna manera ha provocado un aumento del valor de esos terrenos. 

“Entonces, este mecanismo no garantiza que efectivamente se restituyan las tierras históricas, porque depende de la voluntad del actual titular, y además favorece un proceso de especulación con el precio, porque a consecuencia de que hay un conflicto político el titular puede aumentar a su amaño el precio. Y eso ha determinado que la espiral de aumento de la plusvalía que han tenido las tierras indígenas en conflicto es mucho mayor que la plusvalía que tiene el comercio de tierras en el territorio donde se encuentran esas propiedades. Esto hace que ningún fondo sea suficiente”, explica Nancy Yáñez, directora del Centro de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. 

Otro elemento a considerar es que gran parte del conflicto, al menos de la protesta más disruptiva, está alojada en los predios de las grandes empresas forestales, en particular, de la Forestal Mininco, CMPC, del grupo Matte. Hay informes, como incluso dio a conocer un artículo de La Tercera, que daban cuenta de una supuesta disposición de las compañías de vender los predios, pero estos procesos quedaban finalmente trabados por la burocracia. 

“Esto es parcialmente cierto, y aplica para el caso de Forestal Arauco, por ejemplo, del grupo Angelini, y como Volterra, una transnacional forestal japonesa que ya dejó el territorio mapuche. Estas empresas, desde el proceso de certificación en forestales en la última década, hubo el compromiso adoptado sobre todo por la Forestal Arauco de vender los predios en disputa, y el gobierno, a través de Conadi, ofreció una solución económica significativa a las empresas. Sin embargo, desde al año 2002 que las forestales CMPC y Mininco no negocian la venta de predios y allí justamente es donde se concentra la mayor parte del conflicto”, describe Nicolás Rojas Pedemonte, doctor en Sociología y director del Centro Vives, de la Universidad Alberto Hurtado. 

No es el caso de la Forestal Mininco, que ha sido la piedra de tope en gran parte de las disputas territoriales. “Hay una disposición negativa al diálogo que tiene que ver con temas más ideológicos que económicos, una negación de las demandas políticas de las comunidades mapuche por parte del grupo Matte, en este caso”, explica Rojas Pedemonte. 

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Envíada por Freddy Sánchez Ibarra | 8 diciembre, 2022

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