Gonzalo García: “270 propuestas de reforma constitucional fueron ingresadas desde diciembre de 2023”

Según un reciente informe del Núcleo Constitucional de la Universidad Alberto Hurtado, desde el 17 de diciembre del 2023 se han ingresado 270 proyectos que buscan modificar la Constitución, de los cuales 3 están archivados, 3 fueron retirados, 4 ya son ley y 260 están en tramitación. 

Se trata de una radiografía a las propuestas de reformas constitucionales posconstituyentes que se presentaron tras el segundo plebiscito que rechazó cambiar la Carta Magna en Chile. 

“Nosotros esto lo denominamos posconstitucionalismo, que es una mirada sobre qué es lo que queda del orden constitucional después de dos fracasos”, señaló el director del Núcleo Constitucional de la UAH, Gonzalo García. 

En conversación con El Mostrador, el académico explicó que –a su juicio– en gran medida se trata de proyectos “oportunistas, intrascendentes normativamente, con una tendencia a un discurso político-moral para debilitar al adversario”. “Hay una cierta fotografía de una polarización de bajo alcance, sobre asuntos menores, no es la polarización sobre las grandes ideas de la sociedad”, añadió García. 

Las áreas temáticas de las propuestas ingresadas hasta ahora se concentran en sistema político, economía y tributos, seguridad, derechos sociales, entre otras.

En esa línea, García indicó que, por ejemplo, “si uno mira el volumen de reformas en materia de seguridad, encontramos una agenda constitucional para la seguridad, más que unos marcos constitucionales. Hay una verdadera agenda constitucional y esa agenda se ha ido cumpliendo”. 

Frente a este escenario, el informe también plantea algunas recomendaciones como reexaminar los quórums de reforma y establecer mayores filtros para evitar la “constitucionalización contingente”. 

-¿Cuáles son los principales objetivos de este análisis posconstituyente?
-El objetivo de este informe primero es seguir trabajando como Núcleo Constitucional de la UAH en la observación de algo que desde los rechazos de los procesos constituyentes seguimos creyendo que es un factor relevante, que es que la cuestión constitucional puede estar sumergida, puede estar políticamente obstruida, pero en el Congreso avanzan distintos proyectos de reforma. 

Nosotros esto lo denominamos posconstitucionalismo, que es una mirada sobre qué es lo que queda del orden constitucional después de dos fracasos. Y lo que queda es una perspectiva central en las reformas. Y ahora decidimos mirar qué reformas se han presentado después de cerrados esos procesos, es decir, después del 17 de diciembre del 2023. 

Nos encontramos cuantitativamente con 270 propuestas de ley de reforma constitucional presentadas en el Congreso con un muy bajo éxito, con 260 en tramitación, tres archivadas, tres retiradas y con cuatro leyes de reforma constitucional. Es importante en este caso mirar qué cuestiones son favorables a una reforma constitucional y por qué las demás se desestiman o continúan en eterna tramitación. Probablemente una de las claves de este informe es identificar que, si alguien quiere hoy día tener una reforma constitucional exitosa, prácticamente tiene que centrarse en una o dos ideas a lo sumo y las normas que se proyectan. 

Eso es lo que permitió, por ejemplo, que la Fiscalía Supraterritorial del Ministerio Público fuera norma constitucional. En el fondo es una idea orgánica, y hay muchas más normas que la aplican.

Esta es una clave importante. La próxima reforma que viene es la que se va a discutir este mes, ya en fase de cierre, que es la reforma política, la que contiene dos ideas: umbral y una estricto control parlamentario de los disidentes. Con esto no quiero decir que se vaya a aprobar o en qué términos, pero está en la línea de la modalidad de reformas muy pequeñas, paso a paso, con alguna sistematicidad desde ese punto de vista.

-Cuando uno observa que son 270 reformas ingresadas y 260 en tramitación, llama mucho la atención el número. De estos 260, ¿cuáles son las grandes áreas temáticas que contienen estas normas? 
-Para nosotros fue una sorpresa enorme, lo primero que debo decirte. Las áreas temáticas están concentradas en 68 proyectos sobre el sistema político y normas electorales, 59 sobre cuestiones de economía, propiedad y tributos, 52 sobre cuestiones relativas a seguridad y crimen, derechos sociales 46, nacionalidad y extranjeros 29, etc. Es bien impresionante desde ese punto de vista ver esta radiografía.

Son proyectos, en una enorme medida, oportunistas, intrascendentes normativamente, con una tendencia a discurso político-moral para debilitar al adversario, en una cosa muy de ejercicio político que poco le importa, creo yo, a la ciudadanía. Y hay una cierta polarización de bajo alcance sobre asuntos menores, no es la polarización sobre las grandes ideas de la sociedad, tampoco es la construcción de nuevas constituciones de fondo, eso yo creo que es lo que está abandonado. Pero probablemente es una polarización que termina también agotándose en sí misma, porque es muy instrumental y al final deteriora indirectamente la convivencia, porque deteriora las reglas del juego. 

Aquí hay muchísimos proyectos que nacen y mueren desde el mismo minuto que se presentaron. Algunos con el objeto de presentar feriados en la Constitución o delimitar cuestiones que claramente no se pueden hacer por la vía legal, por ejemplo, reformas que introducen cuestiones en materia de exención de IVA, estabilidad de precios a los combustibles, royalty portuario, royalty acuícola, temas que en realidad en estricto rigor no se pueden hacer. También hay mecanismos que introducen plebiscitos ad hoc, como un plebiscito contra la pena de muerte, otro para eliminar las AFP, o para retirar los fondos de cotizaciones previsionales.

También hay anomalías constitucionales que pretenden ser resueltas o profundizadas mediante reforma constitucional, por ejemplo, muchas normas para eliminar los indultos particulares del Presidente de la República, reformulación procedimental de la acusación constitucional. Incluso hay restricciones como, por ejemplo, rigidizar constitucionalmente todo el diálogo prelegislativo, que es por esencia la libertad política. 

Entonces hay una tendencia que en realidad vuelve a la Constitución un instrumento de uso contra el adversario, cuando en realidad lo constitucional es el establecimiento de principios, fines, la consagración de derechos fundamentales y, dentro de esos derechos, una determinación de modalidades legales para que una democracia pluralista vaya escogiendo un camino u otro. 

-¿Cuánto de continuidad hay de los debates constituyentes del 2022 y 2023?
-Eso sin lugar a dudas existe, incluso me atrevo a decir que proyecta algunas discusiones políticas actuales. Por ejemplo, si uno mira el volumen de reformas en materia de seguridad, encontramos una agenda constitucional para la seguridad, más que unos marcos constitucionales. Hay una verdadera agenda constitucional que ha ido avanzando. La Fiscalía Supraterritorial es un ejemplo. 

Por eso es que en el fondo la discusión que acabamos de tener ya manifiesta que los mecanismos constitucionales son hoy relativamente irrelevantes para enfrentar la cuestión del crimen, y eso no tiene sentido. 

-¿Qué opinión le merece el debate de la reforma constitucional en materia de seguridad y el objetivo del Ejecutivo tras el ingreso de este proyecto? 
-Mi impresión es que lo que va a estar en el centro de la discusión es cuán útil es una reforma de esta naturaleza. Yo ya el otro día leía que se elimina la idea de plantear un nuevo Estado de Excepción Constitucional. En realidad, lo primero que hay que ver es que efectivamente se elimine esa idea del proyecto. 

Y lo otro que queda son ideas donde la pregunta sincera es si acaso esas cosas no se pueden hacer mediante la legislación actual. Creo que debilita el propio Gobierno hasta sus éxitos, porque los hace depender de reformas legales. Resulta que yo creo que no hay cuestiones que necesiten depender de reformas legales. 

Que la agenda esté concentrada en puras cuestiones normativas, habla de un tipo de política que es ajena a la efectividad. Si la cuestión central es ¿cuán efectivas son las políticas públicas?, entonces eso es confundir planos, es rascar donde no pica. Y aquí me parece que el principal obstáculo que va a tener que enfrentar una hipotética reforma constitucional es realmente demostrar cuán útil es frente a esos propósitos. 

-A partir del informe, ¿es posible afirmar que lo constitucional posconstituyente va a seguir estando como foco principal de la disputa política? 
-Yo lamentablemente me temo que sí, porque posibilita esta discusión moralista, donde nos acusamos sobre si los funcionarios públicos consumen drogas o no, la cuestión relativa a las remuneraciones, a la percepción de remuneraciones de altas autoridades, la cuestión relativa a las inhabilidades de todo tipo, la cuestión relativa a si tú mantienes o no una pensión y eres funcionario público. Todas esas cosas que he mencionado están como reformas constitucionales. 

Ese tipo de cuestiones lo único que hace es banalizar la Constitución, en circunstancias de que se pueden resolver por otra vía. 

-¿Cuáles son las recomendaciones que detallan en el informe?
-A mí me parece que hay recomendaciones que tienen por objeto volver la Constitución como norma y valorarla como norma. 

Eso significa eliminar las cuestiones de constitucionalización contingente, dejar de cosificar la Constitución debilitando los derechos fundamentales. Por el contrario, hay que relevar la Constitución, y eso se hace creo que con algunos mecanismos que me parecen importantes de decir. 

Primero, llegó la hora de reexaminar los quórums de aprobación de la Constitución. Los quórums nuestros están por debajo de las reglas generales del derecho constitucional comparado. Entonces, ¿por qué se producen estas cuestiones? Porque están muy disponibles las reformas constitucionales.

Esto no constituye ningún límite a las ideas, porque las ideas deben estar situadas en lo legal. Esa es la cuestión central.

Lo otro es resolver el problema de las disposiciones constitucionales transitorias, que es como una vía de ilusión de las reglas constitucionales. Me parece importante. Mientras haya normas constitucionales, sea transitoria o permanente, hay que aceptarla. Pero hay que ponerle un filtro, un criterio interpretativo y una competencia clara al Tribunal Constitucional, por ejemplo, para emitir consultas sobre este tipo de cuestiones. 

Un cierto filtro legislativo a las reformas –que de alguna manera lo ha habido y el informe lo recoge– es la Comisión de Constitución y pocos proyectos pasan por ahí. Entonces hay un filtro pasivo. 

El punto es que el Congreso destina mucho tiempo en debatir cuestiones que al final son inconducentes, intrascendentes, que normativamente deterioran el ambiente político y son parte de una cultura que yo creo que debería volver a valorar el sentido institucional que tenemos.

El propio Congreso Nacional tiene instrumentos para evaluar pesos y contrapesos en términos de cómo quedan las reformas, mirar los efectos, y para eso tiene mecanismos internos. Yo creo que en eso debería el Congreso profundizar, porque ahí reside mucho su prestigio. 

-¿En qué consiste el Observatorio Legislativo que fue lanzado junto con el informe? 
-Este estudio que yo acabo de hacer hubiese sido imposible sin el estudio sobre seguimiento legislativo. 

El Congreso, como segundo gran actor junto con el Ejecutivo, es curiosamente poco observado por la sociedad. Hacer el seguimiento legislativo para las personas comunes y corrientes no es algo tan sencillo. 

A nivel ciudadano hay que aproximar algunas de estas cuestiones. Entonces hacemos un seguimiento con focos relativos a las reformas constitucionales en sí mismas, pero segundo, en términos temáticos, a la migración, que es parte de uno de los elementos centrales de interés de la Universidad Alberto Hurtado y el Núcleo Constitucional.

También temas en materia de derechos fundamentales, las cuestiones relativas a la independencia judicial, a la administración financiera del Estado, todo lo que tenga que ver con presupuestos e impuestos y derechos sociales. 

Vamos a hacer un seguimiento específico y abierto que permita reproducir más ciudadanamente estas explicaciones. Y eso nos lleva a alimentar documentos un poco más profundos como el que presentamos, lo que va a significar que en poco tiempo vamos a tener un análisis sobre la reforma política que viene, sobre independencia judicial, sobre las cuestiones de seguridad y de migración.