Una nueva Constitución para Chile

La nueva Constitución Política será aquella que permita que los distintos sectores políticos  puedan acceder al poder y llevar a cabo sus proyectos de Gobierno, sin que el texto constitucional se instituya como una traba al pluralismo político; ello, sostenido en un acuerdo mínimo transversal –en el eje izquierda/derecha– sobre los contenidos constitucionales que permitan habilitar la política democrática.

Como dice el jurista italiano Ferrajoli “la Constitución es un pacto de convivencia pacífica que establece los límites y vínculos con el poder político”. El nuevo texto fundamental tiene que ser un mínimo común constitucional compartido que permita coexistir cívicamente para poder resolver nuestras diferencias y poder ejecutar los diferentes proyectos políticos. Esto es lo que llamamos un pacto constitucional, entendido como el acuerdo de voluntades políticas para la determinación de las bases constitucionales comunes que definirían y se reflejarán en un nuevo texto jurídico-político.

Junto con ello, una Constitución debe ser expresión de su realidad social, política y cultural. Es un continuo adecuatorio entre texto constitucional y los cambios societales, permitiendo la conciliación entre estos.

Establecer ese pacto constitucional ha sido muy complejo en nuestro país. Lleno de sinuosos caminos, este derrotero ha tenido dos miradas generales. La de aquellos que creemos que el camino a la nueva Constitución en Chile se ha ido construyendo por momentos políticos, en los cuales progresiva y lentamente se han ido edificando los fundamentos constitucionales que confluirán en un texto común. Este desarrollo político por etapas se debe a que el cambio constitucional ha sido promovido en democracia, no en un momento de big bang constitucional (como son los procesos independentistas o los pasos de dictadura a democracia), estando más bien en presencia de una «eclosión constitucional», donde la discusión y la germinación de una nueva Constitución han sido impulsadas desde dentro del propio sistema político y social.

La segunda mirada es la que considera que la nueva Constitución solo se generará en un momento refundacional o de crisis profunda. El estallido social de octubre de 2019 habría tenido ese carácter, donde el poder político se vio forzado (pero sin derecho a involucrarse) a celebrar el Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitución. Sostiene que el poder constituyente de la anterior Convención era originario, sin límites ni bordes claros. Esta tesis confiaba en que el pueblo movilizado quería refundar la estructuras que sostenían el modelo político y económico de Chile. Aquí encontramos tanto los críticos al proceso de la ex Presidenta Bachelet como al reciente Acuerdo por Chile, restándole valor a la posibilidad de tener una nueva Constitución si no es por esta vía.

El plebiscito del 4 de septiembre nos ubicó en otro momento del proceso etapista. La ruta del cambio a la Constitución se ha desarrollado en un proceso largo de cuatro momentos y estamos inaugurando un quinto.

El primer momento se extiende desde su origen, dictación, entrada en vigencia y hasta sus primeras reformas (1973-1989). Se caracterizó, por un lado, por la voluntad de instituir una nueva Constitución que abrogó la de 1925 y, por otro, la crítica permanente a su ilegitimidad de origen que tuvo como primera consecuencia la reforma de 1989, considerada como una modificación mínima para permitir el estreno del régimen democrático desde 1990. Los pactos de la transición optaron por no tener una discusión constituyente –como ocurrió en España y Brasil–, sino una discusión de reformas constitucionales. Faltó una voluntad constituyente que instituyera un pacto constitucional.

Desde 1990 hasta el 2005 se desarrolló el segundo momento. Se sostuvo en la idea de reforma constitucional de carácter progresiva. La ausencia de un acuerdo constitucional originario en 1989 dio paso a un modelo cuya finalidad fue buscar un acuerdo constitucional con base en ciertas reformas particulares a la Constitución. Esta etapa estuvo determinada por la voluntad de un sector político reformista de cambiar ciertos aspectos de su texto (en especial la denominada democracia tutelada), y la de otro sector político de cambiar lo menos posible por medio de los supra quórum de reforma (actores con poder de veto). El primer y segundo momento se afirmaron en la idea de reforma constitucional vía Congreso Nacional.

Ahora bien, hay un punto que intermedia entre este segundo momento y el siguiente, y es la propuesta de nueva Constitución elaborada por el Congreso planteada por la candidatura presidencial del ex Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle en el año 2009.

El tercer momento transcurre desde el año 2011 hasta marzo de 2018. Durante las movilizaciones estudiantiles y medioambientales de 2011, el asunto constitucional vuelve a ocupar la agenda pública y la mayoría de las candidaturas de la elección presidencial de 2013 proponen la necesidad de una nueva Constitución. Este momento tiene como expresión máxima el Gobierno de la ex Presidenta Michelle Bachelet, el cual propuso un proceso constituyente abierto a la ciudadanía como una de sus reformas estructurales. 

La ex Presidenta Bachelet es la que abre el camino concreto hacia la nueva Constitución. El periodo se caracterizó por un proceso participativo donde más de 200 mil personas deliberaron en torno a la Constitución que querían. Se propuso inicialmente un plebiscito para elegir el órgano donde se discutiría el nuevo texto (una comisión bicameral, una convención mixta o una asamblea constituyente), pero luego se optó por proponer una reforma al Capítulo XV de la Constitución y radicar en una Convención Constitucional la discusión constituyente. A ello se sumó una propuesta de texto de nueva Constitución basada en la participación pública (90 de las prioridades ciudadanas de la etapa participativa están expresadas en el texto). Este periodo se afirmó en la idea de “Nueva” Constitución (no reforma) y que ella fuera discutida en un órgano diferente al Congreso Nacional (Convención Constitucional).

La Convención Constitucional fue el cuarto momento. Algunos confiamos en que sería el definitivo, pero el pueblo chileno dijo que no. En un escenario de tensión en el sistema político, el Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución de 2019 concurrió a descomprimir un problema político que involucraba la posibilidad de un golpe por parte de las Fuerzas Armadas. El Congreso asumió el rol de estabilizar la democracia. A esta forma de resolver los problemas la hemos llamado, junto a la politóloga Pamela Figueroa R., «institucionalismo transformador», en el cual las fuerzas políticas y sociales confluyen en la institucionalidad para producir los cambios sociales requeridos. Ejemplos hay varios, la aparición de las clases medias en el poder a comienzos del siglo pasado, la reforma agraria en los 60, el Vía Chilena hacia el Socialismo en los 70, el camino institucional del plebiscito en 1988, la transición democrática en los 90 y el Acuerdo de Paz de 2019. Este institucionalismo transformador permite la confluencia entre la demanda social por los cambios y la vía político-institucional que canaliza la exigencia de nuevas arquitecturas políticas.

Este cuarto momento se caracterizó por reunir todos los elementos necesarios para que la nueva Constitución fuera edificada desde la ciudadanía. Por primera vez un cambio constitucional de abajo hacia arriba. Un órgano electo por distritos (donde existe mayor representación popular), paritario y con escaños reservados para los pueblos indígenas en proporción a su población según el Censo. Como lo he escrito en otra columna, el error de la Convención se centró en la falta de madurez política de sus integrantes para generar ese esquivo pacto constitucional. Se olvidó, o no se supo, que la política democrática es la articulación de intereses políticos diversos para la generación de consensos con miras a la solución de problemas públicos (en este caso, el problema constitucional). El objetivo no es la derrota del enemigo o del adversario.

Los momentos anteriores nos revelan dos particularidades. La primera, es que muestran que el proceso constitucional chileno ha vivido una mutación en la necesidad de una nueva Constitución. Desde el paradigma dictadura/democracia al paradigma continuidad/modernización constitucional. Se produjo un paso desde que la nueva Constitución es una reacción a la Constitución de la dictadura militar, a que la Constitución debe representar los cambios que la sociedad chilena ha experimentado en las últimas décadas.

La segunda, han reflejado cuáles son los temas constitucionales que podrían edificar la nueva Constitución. El proceso participativo y el texto de la ex Presidenta Bachelet, como la propuesta de la Convención –con intensidades muy diferentes–, han incorporado a la discusión constituyente los temas que nos sitúan en un espacio constitucional diferente al de la Constitución vigente.

Los resultados del proceso participativo de 2016 dan cuenta de que las personas priorizaron valores como la justicia, la igualdad, la democracia, el respeto a la naturaleza, la descentralización, y derechos como la educación, la salud, la igualdad, el salario equitativo, la vivienda y la seguridad social. Los deberes preeminentes fueron el respeto a los derechos humanos, la protección y conservación de la naturaleza, el respeto a la Constitución y, en instituciones, los plebiscitos, el Congreso, el defensor del pueblo y gobiernos regionales, el reconocimiento de los pueblos indígenas, entre otros. Es por eso que el hoy famoso proyecto de nueva Constitución de la ex Presidenta fijó como ejes nucleares el Estado social y democrático, un sistema de derechos de protección universal, un presidencialismo atenuado sin supra quórums, el reconocimiento de los distintos pueblos indígenas, la reformulación del Tribunal Constitucional, entre otras cuestiones.

La propuesta de nueva Constitución r establecíaechazada un Estado social, democrático, plurinacional, intercultural y ecológico. El modelo va en la línea de lo que las personas priorizaron y lo que la política constitucional ha venido mostrando en estos años. La democracia paritaria como expresión de una igualdad real entre mujeres y hombres; el Estado plurinacional como una fórmula política de convivencia con los distintos pueblos indígenas; el Estado regional que es, básicamente, un Estado altamente descentralizado; un presidencialismo atenuado bicameral; el énfasis en los derechos sociales ligado a la idea de Estado social; un modelo económico que tendrá que conciliarse con la protección de la naturaleza, y una democracia que complementa representación con participación.

El proceso de la ex Presidenta no avanzó y la ciudadanía rechazó la propuesta de texto constitucional, pero los temas de la discusión venidera –no la intensidad– bordearán lo discusión que ha vivido el debate constitucional en los últimos años. Seguramente, el resultado será una versión mucho más moderada del texto de la Convención, pero será un texto distinto al actual en sus puntos nucleares.

Podemos esbozar que los temas macros serán: Estado social y democrático de derecho; la relevancia de los derechos sociales; reglas de responsabilidad y sostenibilidad fiscal y progresividad para el cumplimiento de tales derechos; el reconocimiento de los derechos y libertades personales y económicas; el establecimiento de una democracia paritaria; una mayor descentralización política, administrativa y fiscal; un modelo económico que equilibre las libertades económicas, la naturaleza y trabajo; la necesidad de normas sobre el buen gobierno; el reconocimiento de los pueblos indígenas;  un presidencialismo de colaboración bicameral con democracia participativa como complemento a la representación.

Ahora inauguramos el quinto momento. El Acuerdo por Chile contiene dos elementos que son claves para el proceso chileno. El primero, es que permite avanzar en el camino hacia una nueva Constitución luego del telúrico resultado del plebiscito, que debilitó al Gobierno y fraccionó el centro político. El segundo, y creo que es lo más importante en la línea larga de tiempo constituyente, es que por primera vez existe un acuerdo mínimo transversal –en el eje izquierda/derecha– sobre los temas constitucionales que debería instituir la nueva Constitución. Esto último nunca había ocurrido desde la entrada en vigencia de la actual Carta Magna. A ello hay que adicionar que el mecanismo para el cambio da cuenta del acuerdo de resguardar el principio democrático por medio de un Consejo 100% electo.

Debemos recordar que el proceso de reformas constitucionales llevado a cabo por el ex Presidente Lagos solo pudo destrabar algunos enclaves autoritarios, sostenido en el impulso reformista, pero limitado por el veto de los sectores partidarios del texto vigente. Luego, la ex Presidenta Bachelet inicia un proceso de cambio constitucional que por primera vez expresa las visiones constitucionales de la ciudadanía, concluyendo en un borrador de texto para abrir una discusión de fondo, pero que se vio truncado por el Gobierno del Presidente Piñera y por ciertos actores de centroizquierda que desconfiaban del cambio constitucional. La Convención Constitucional tuvo un escenario único para la discusión democrática –desde una hoja en blanco– sobre las reglas que nos queremos dar como sociedad. Este proceso no logró abrirse ni los convencionales comprender que requería el apoyo del sistema político regular que habitaba fuera de la Convención.

Que las fuerzas de derecha se abran –por primera vez– a contemplar en el futuro texto, por ejemplo, el Estado social y democrático de derecho, debe ser de los acuerdos más sustanciales logrados por el sistema político chileno, sistema al cual le es muy difícil arribar a acuerdos sobre cualquier asunto. El Estado social tiene una historia de larga data en Chile. La Constitución de 1925 dispuso un proto-Estado social sin desconocer el rol de los privados en materia de derechos sociales; modelo que fue interrumpido con la visión de Estado residual de la Constitución de 1980. En las reformas de 2005 la propuesta de Estado social fue rechazada en el Senado, para luego aparecer en el proyecto de la ex Presidenta Bachelet y en la propuesta de la Convención, pero sin éxito finalmente. A esto se deben sumar la democracia paritaria, el reconocimiento de los pueblos indígenas, la necesaria relación entre economía y protección del medio ambiente y la naturaleza, que permitirán configurar un texto constitucional distinto al actual.

Así, hay un asunto central en todo esto. Que el proceso de cambio constitucional chileno ha sido pedregoso y progresivo, en distintos momentos, como lo son los cambios producidos en democracia. Es en esta progresividad que se han ido forjando lentamente los acuerdos constitucionales. Hace siete años, establecer fundamentos básicos del orden constitucional hubiese sido imposible. En igual medida, parece que será un cambio constitucional de dos tiempos. El primero, iniciado por el Congreso actual, estableciendo las Bases. El segundo, el que desarrollará, deliberará y acordará por 3/5 el Consejo Constitucional con la asesoría de la Comisión de Expertos. Al final del día, cada país adopta los textos constitucionales de acuerdo a sus contextos políticos y sociales. En nuestro caso, parece que será fruto de lo que sabemos hacer: edificar lentamente acuerdos para permitir los cambios sociales.